《以縣級(jí)人民政府為被告的行政案件提級(jí)管轄反思與微調(diào)——基于法院級(jí)別管轄實(shí)證樣本的考察》

作者：崔勝東、田洋洋

本文發(fā)表于《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2021年第4期

《行政訴訟法》將縣級(jí)人民政府為被告行政案件管轄提級(jí)，與有關(guān)簡(jiǎn)易程序的規(guī)定存在內(nèi)在價(jià)值差異，而基于實(shí)證考察，提級(jí)后中級(jí)法院、高級(jí)法院辦案壓力驟增，并由申訴程序致最高法院辦案壓力同步劇增，必然影響高級(jí)法院、最高法院審判指導(dǎo)功能發(fā)揮。要重新檢視提級(jí)管轄思路，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)微調(diào)。

首先，合理確定例外情形，將縣級(jí)人民政府信息公開、行政復(fù)議不予受理或程序性駁回案件調(diào)整由基層法院管轄。其次，以被告行政層級(jí)降低實(shí)現(xiàn)管轄級(jí)別下移，可從行政組織角度，通過(guò)行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)調(diào)整或者職能變更降低被告層級(jí)；還可從行政救濟(jì)角度，通過(guò)被告主體資格制度再設(shè)計(jì)、內(nèi)涵再厘清及調(diào)整經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)行政行為的行政復(fù)議被申請(qǐng)人確定標(biāo)準(zhǔn)等直接或間接方式，實(shí)現(xiàn)被告行政層級(jí)降低。

自修正后的《行政訴訟法》2015 年5 月1 日實(shí)施以來(lái)，縣級(jí)人民政府為被告行政案件管轄權(quán)上提是否實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)初衷，是否帶來(lái)新的影響，都值得回顧、檢視。

一、以縣級(jí)人民政府為被告行政案件管轄規(guī)范演進(jìn)與內(nèi)在困境

（一）漸進(jìn)提級(jí)：以縣級(jí)人民政府為被告行政案件管轄規(guī)范考察

1989 年《行政訴訟法》未規(guī)定以縣級(jí)人民政府為被告的案件由哪一層級(jí)法院管轄，自然一般可由基層法院管轄。

2000 年最高法院頒布《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》），其中第8 條第一項(xiàng)規(guī)定“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”為1989 年《行政訴訟法》第14 條第三項(xiàng)中的“本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件”，應(yīng)由中級(jí)法院進(jìn)行管轄。

2008 年最高法院頒布的《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管轄規(guī)定》）對(duì)以縣級(jí)以上人民政府為被告行政案件的管轄情況進(jìn)一步明確，即除以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件外，其他均由中級(jí)法院管轄。

2014 年修正的《行政訴訟法》第15 條第一項(xiàng)規(guī)定，以縣級(jí)以上地方人民政府為被告的行政案件由中級(jí)法院管轄。

（二）內(nèi)在困境：提級(jí)管轄標(biāo)準(zhǔn)與其他規(guī)定不協(xié)調(diào)

將縣級(jí)人民政府為被告案件管轄權(quán)上提，調(diào)整的根本標(biāo)準(zhǔn)就是該類案件重大復(fù)雜、易受干預(yù)。但是這一標(biāo)準(zhǔn)卻與《行政訴訟法》第82 條第三項(xiàng)存在內(nèi)在矛盾。該項(xiàng)規(guī)定，政府信息公開案件可以適用簡(jiǎn)易程序。

政府信息公開案件案情相對(duì)簡(jiǎn)單，且案件數(shù)量較多，適用簡(jiǎn)易程序更符合提高審判效率、節(jié)約司法資源、降低訴訟成本的考量。此時(shí)，一方面以縣級(jí)人民政府為被告的政府信息公開案件因案情簡(jiǎn)單，可以適用簡(jiǎn)易程序，進(jìn)行快速審理；另一方面又要由中級(jí)法院管轄，理由是其重大復(fù)雜、易受干預(yù)，這就形成了事實(shí)上的悖論。且事實(shí)上，信息公開案件相對(duì)簡(jiǎn)單，行政機(jī)關(guān)一般也無(wú)進(jìn)行干預(yù)的強(qiáng)烈動(dòng)力。

二、以縣級(jí)人民政府為被告行政案件管轄現(xiàn)狀與問(wèn)題

（一）案件管轄現(xiàn)狀

2.S 省高級(jí)法院受理以縣級(jí)人民政府為被告行政案件數(shù)量及申訴情況

2015 年以后S 省高級(jí)法院受理的被告為縣級(jí)人民政府行政案件數(shù)量增長(zhǎng)明顯。一方面，將前述案件提級(jí)至中級(jí)法院管轄，大幅增加了地方高級(jí)法院二審審判壓力。另一方面，從圖3 可見(jiàn)，包括將以縣級(jí)人民政府為被告行政案件提級(jí)管轄在內(nèi)的各項(xiàng)新行政訴訟法制度實(shí)施后，行政申訴案件持續(xù)保持高位。

3. 最高法院行政再審及審判監(jiān)督案件數(shù)量情況分析

在前幾年數(shù)量整體變化不大情況下，2015 年再審及審判監(jiān)督行政案件數(shù)量約是2014 年的4 倍，后案件數(shù)量更是持續(xù)增長(zhǎng)，2020 年的數(shù)量已是2014 年的30 倍之多，增幅之大令人瞠目。

4. 提級(jí)管轄總體成效評(píng)價(jià)

（二）基本結(jié)論及衍生問(wèn)題

隨著提級(jí)管轄相關(guān)規(guī)定的實(shí)施，相當(dāng)一部分原由基層法院管轄的一審案件流向中級(jí)法院，進(jìn)而導(dǎo)致中級(jí)法院、高級(jí)法院案件大幅提升。甚至更嚴(yán)重的是，因辦案壓力的傳導(dǎo)，中級(jí)法院作為一審法院案件增加，二審為高級(jí)法院，而再審申訴案件則流向了最高法院。

每名法官平均二審結(jié)案數(shù)為70.5 件，辦案壓力可想而知，又如何有余力從事審判之外的審判指導(dǎo)工作？同理，在其他因素相對(duì)變化較少情況下，最高法院受理行政申訴及審判監(jiān)督類行政案件數(shù)量的迅猛增長(zhǎng)必然在一定程度上對(duì)其指導(dǎo)全國(guó)行政審判工作產(chǎn)生一定影響?？梢哉f(shuō)，提級(jí)管轄一定程度上沖擊了四級(jí)法院的職能定位。

三、縣級(jí)人民政府為被告行政案件管轄提級(jí)動(dòng)因與檢視

（一）提級(jí)動(dòng)因分析

1. 減少地方干預(yù)

2. 對(duì)上級(jí)法院專業(yè)審判能力的信賴

3. 管轄改革探索的發(fā)展需要

（二）調(diào)整思路：提級(jí)管轄修改邏輯的修正

預(yù)防地方干擾是提級(jí)管轄的一個(gè)重要目的，而地方權(quán)力的影響主要體現(xiàn)在人民法院機(jī)構(gòu)設(shè)置的地方化、法官選任上的地方化以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源的地方化。

但在司法改革及綜合配套改革逐步深入推進(jìn)的當(dāng)下，隨著地方法院人、財(cái)、物由地方高級(jí)法院統(tǒng)一管理以及法官員額制的推行，基層法院對(duì)地方政府的依賴性大幅降低，審判獨(dú)立性日漸凸顯。

因此，法律修改時(shí)以被告層級(jí)作為管轄級(jí)別確定標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相符，但現(xiàn)在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)、司法管理體制較幾年前已然發(fā)生顯著變化，再簡(jiǎn)單地依此確定管轄級(jí)別，已失去事實(shí)前提，與現(xiàn)時(shí)背景及趨勢(shì)不相契合?？梢哉f(shuō)，提級(jí)管轄并非實(shí)現(xiàn)公正的“絕對(duì)真理。

四、以縣級(jí)人民政府為被告行政案件級(jí)別管轄微調(diào)路徑

（一）調(diào)整方式：在現(xiàn)行法律框架內(nèi)微調(diào)管轄設(shè)計(jì)

1. 通過(guò)高級(jí)法院指定管轄試點(diǎn)微調(diào)

由高級(jí)法院根據(jù)本區(qū)域內(nèi)審判工作的實(shí)際情況以指定管轄的方式，指定基層法院集中管轄當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府為被告案件，實(shí)現(xiàn)將矛盾吸附在當(dāng)?shù)亍⒒庠诨鶎拥哪繕?biāo)，既合法合規(guī)，確保了法律穩(wěn)定，又契合了司法體制改革的價(jià)值和目標(biāo)。

2. 通過(guò)司法解釋微調(diào)

（二）調(diào)整路徑：合理確定例外情形及被告層級(jí)

1. 合理確定例外情形

第一類：政府信息公開案件。

第二類：行政復(fù)議不予受理或程序性駁回案件。

2. 以被告行政層級(jí)降低實(shí)現(xiàn)管轄級(jí)別下移

第一種是從行政組織法的角度，通過(guò)行政機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的調(diào)整或者職能變更影響行政訴訟被告的層級(jí)。

第二種是從行政救濟(jì)法角度，通過(guò)制度規(guī)定或解釋在不同行政主體間確定低層級(jí)機(jī)關(guān)為訴訟被告。

總之，《行政訴訟法》修正時(shí)系根據(jù)當(dāng)時(shí)客觀現(xiàn)實(shí)確定了級(jí)別管轄的規(guī)定。隨著社會(huì)發(fā)展及司法改革的推進(jìn)，再僅以被告是否為縣級(jí)人民政府確定案件的管轄級(jí)別就過(guò)于剛性，甚至沖擊了四級(jí)法院的職能定位與分工，有必要根據(jù)工作實(shí)際確定相應(yīng)的例外情況或厘清相關(guān)行政救濟(jì)制度規(guī)定。

上文所述級(jí)別管轄微調(diào)方案，不致過(guò)分沖擊現(xiàn)有法律體系，基層法院也有能力審理、消化案件并將行政爭(zhēng)議化解在基層，更可在一定程度上減輕高級(jí)法院、最高法院的辦案壓力，充分激發(fā)其審判指導(dǎo)功能，進(jìn)一步推動(dòng)行政訴訟體系整體順暢運(yùn)作及裁判統(tǒng)一。

引注數(shù)量：26

文獻(xiàn)分析：本文屬于對(duì)當(dāng)代現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的研究，對(duì)文獻(xiàn)依賴性不大

選題、觀點(diǎn)、數(shù)據(jù)，論證邏輯

本文屬于對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的研究，最核心的問(wèn)題是需要有數(shù)據(jù)支撐。作者通過(guò)大量數(shù)據(jù)，利用層層遞進(jìn)的問(wèn)題分析邏輯，逐漸展開對(duì)當(dāng)下行政案件提級(jí)審理的種種弊端，并結(jié)合實(shí)際提出了自己的解決之道。是一篇具有很強(qiáng)實(shí)踐價(jià)值的文章。

崔勝東，華東政法大學(xué)博士研究生，上海鐵路運(yùn)輸法院審監(jiān)庭（研究室）副庭長(zhǎng)；田洋洋，上海鐵路運(yùn)輸法院行政庭法官助理。

韓德強(qiáng)

本文發(fā)表于《中國(guó)應(yīng)用法學(xué)》2021年第4期

文章類別：訴訟法與司法制度

發(fā)文時(shí)間：2021-07-30

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課題：無(wú)