裁判要旨
《中華人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定:“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣布后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，在七日內(nèi)將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。“收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書屬于行政處罰的范疇，應(yīng)當(dāng)依照民事訴訟法的規(guī)定送達(dá)當(dāng)事人。公告的送達(dá)前提是受送達(dá)人下落不明，或者采用其他送達(dá)方式無法送達(dá)。行政行為可能對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)造成不利影響的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其重要的程序性權(quán)利給予有效保護(hù)，行政行為對(duì)當(dāng)事人依法享有的重要程序性權(quán)利造成實(shí)質(zhì)性損害的，法院應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第三項(xiàng)的規(guī)定，作出撤銷的決定。
本案起訴的收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定涉及融創(chuàng)公司的重大利益。原陽縣國土局(新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會(huì)國土局)認(rèn)為融創(chuàng)公司不配合調(diào)查，理由是無法電話聯(lián)系融創(chuàng)公司，找不到其辦公室。即閑置土地確權(quán)和《閑置土地處置聽證權(quán)利通知書》以公告方式送達(dá)融創(chuàng)公司，剝奪了融創(chuàng)公司在行政處罰決定作出前的陳述和申辯權(quán)利，收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的決定違反了上述法定程序[因此， 原審判決撤銷原陽縣政府、平遠(yuǎn)管委會(huì)作出的原(平)土先收字(2018)第1號(hào)《關(guān)于收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的決定》，并無不當(dāng)。
裁判文書[/s2/]
河南省高級(jí)人民法院
行政決定
(2019)渝行終字第3595號(hào)
上訴人(原審被告):新鄉(xiāng)市平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管理委員會(huì)，住所地:河南省新鄉(xiāng)市濱湖大道與太行大道人民家園。
法定代表人:楊潔，主任。
委托代理人:劉，該局工作人員。
委托代理人:楊長庚，河南國浩律師事務(wù)所律師。
被上訴人(原審原告):新鄉(xiāng)市融創(chuàng)實(shí)業(yè)有限公司，住所地新鄉(xiāng)市平原示范區(qū)嘉陵江路21號(hào)碧桂園鳳凰灣109室。
法定代表人:姚金華，總經(jīng)理。
委托代理人:馬永祥，北京天池君泰(鄭州)律師事務(wù)所律師。
委托代理人:張欣，河南大河律師事務(wù)所律師。
原審被告:原陽縣人民政府，住所地:原陽縣新城區(qū)黃河大道中段。
法定代表人:王寶明，該縣縣長。
委托代理人:劉，該局工作人員。
委托代理人:楊長庚，河南國浩律師事務(wù)所律師。
原審被告:新鄉(xiāng)市人民政府，住所地:新鄉(xiāng)市紅旗區(qū)人民東路1號(hào)。
法定代表人:王登喜，市長。
代理人侯云寬，市政府辦公室主任。
上訴人新鄉(xiāng)市平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管理委員會(huì)(以下簡稱平原管委會(huì))不服被上訴人新鄉(xiāng)市融創(chuàng)實(shí)業(yè)有限公司(以下簡稱融創(chuàng)公司)、原審被告原陽縣人民政府(以下簡稱原陽縣政府)、原審被告新鄉(xiāng)市人民政府(以下簡稱新鄉(xiāng)市政府)(2019)豫03行河南省洛陽市中級(jí)人民法院土地管理一案。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人平原管委會(huì)及原陽縣政府委托代理人劉、楊長庚，被上訴人融創(chuàng)公司委托代理人馬永祥、張欣，新鄉(xiāng)市政府委托代理人侯云寬到庭參加訴訟。這個(gè)案子已經(jīng)結(jié)了。
被上訴人融創(chuàng)公司的原訴訟請(qǐng)求:1。撤銷原陽縣政府、平原管委會(huì)對(duì)融創(chuàng)公司作出的原(平)土先收字(2018)第1號(hào)《關(guān)于收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的決定》。2.撤銷新鄉(xiāng)市政府作出的(2019)75號(hào)行政復(fù)議決定。3.訴訟費(fèi)由平原管委會(huì)、原陽縣政府、新鄉(xiāng)市政府承擔(dān)。
一審法院認(rèn)為:1。關(guān)于涉案建設(shè)用地是否屬于閑置土地的問題?！堕e置土地處置辦法》第二條第一款規(guī)定:“本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同約定或者劃撥決定書中約定的期限滿一年未動(dòng)工開發(fā)的國有建設(shè)用地?！北景钢?，之所以起訴《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》要求收回融創(chuàng)公司使用的土地，是因?yàn)槠鋬赡晡磩?dòng)工開發(fā)?！堕e置土地處置辦法》第八條規(guī)定:“有下列情形之一，因政府及政府有關(guān)部門的行為造成開發(fā)延遲的，國有建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因的說明材料，經(jīng)審查核實(shí)，按照本辦法第十二條、第十三條的規(guī)定進(jìn)行處置: (一)未按照《國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同》或者劃撥決定書約定的期限和條件將土地交付國有建設(shè)用地使用權(quán)人的，項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)資格……”；第十二條規(guī)定:“因本辦法第八條規(guī)定情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地權(quán)利人協(xié)商，選擇下列方式處理: (一)延長動(dòng)工開發(fā)期限；(二)調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件；(3)政府安排的臨時(shí)使用；(四)協(xié)議收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；(五)土地置換；(六)市、縣國土資源主管部門也可以根據(jù)實(shí)際情況規(guī)定其他處置方式”；第十三條規(guī)定:“市、縣國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用者協(xié)商一致后，擬定閑置土地處置方案，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施?！氨景钢?，融創(chuàng)公司兩年未動(dòng)工開發(fā)的前提是，原陽縣國土局(新鄉(xiāng)平原新區(qū)管委會(huì)國土局)轉(zhuǎn)讓給融創(chuàng)公司的土地應(yīng)滿足合同約定的‘三通一平’條件，即通路、通電、通水、場地平整，該兩年從滿足三通一平條件之日起計(jì)算。洋縣政府及平原管委會(huì)當(dāng)庭陳述:“目前涉案建設(shè)用地市政供水不到位，企業(yè)可自行打井取水?！帮@然，這種情況不能認(rèn)定為通水，即涉案建設(shè)用地至今未達(dá)到‘三通一平’的條件。綜上，被訴《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》認(rèn)定融創(chuàng)公司兩年未動(dòng)工開發(fā)，涉案建設(shè)用地為閑置土地的主要證據(jù)不足。
二、關(guān)于起訴《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》的程序是否合法。行政執(zhí)法過程中法律文書的送達(dá)，參照《中華人民共和國行政處罰法》第四十條:“行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在公告后當(dāng)場交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人?！钡囊?guī)定，按照民事訴訟法的規(guī)定執(zhí)行。民事訴訟法規(guī)定的送達(dá)方式有:直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)、委托送達(dá)、公告送達(dá)。公告送達(dá)的前提是受送達(dá)人下落不明，或者其他送達(dá)方式無法送達(dá)。本案起訴的收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的決定涉及融創(chuàng)公司的重大利益。根據(jù)本院查明的事實(shí)，處置閑置土地時(shí)作出的《閑置土地調(diào)查通知書》和《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》分別由融創(chuàng)公司法定代表人和公司委托的股東簽署。在未窮盡其他送達(dá)方式的情況下，原縣國土局(新鄉(xiāng)市平原新區(qū)管委會(huì)國土局)以無法電話聯(lián)系融創(chuàng)公司、無法查找其辦公地點(diǎn)為由，認(rèn)為融創(chuàng)公司不配合調(diào)查，即違反法定程序以公告方式向融創(chuàng)公司送達(dá)《閑置土地認(rèn)定書》和《閑置土地處置聽證權(quán)利通知書》。綜上所述，被訴收回國有建設(shè)用地使用權(quán)的決定違反了法定程序。
三、關(guān)于新鄉(xiāng)市政府作出的《行政復(fù)議決定書》是否合法的問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用