【裁判要旨】根據(jù)行政法的基本原理，行政機(jī)關(guān)基于合法行政行為造成他人損失產(chǎn)生的是補(bǔ)償責(zé)任，反之因違法實(shí)施行政行為造成他人損害產(chǎn)生的是賠償責(zé)任。行政賠償是國(guó)家賠償?shù)囊环N形式?！秶?guó)家賠償法》上述“直接損失”的范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外，還應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)人應(yīng)享有的農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益以及對(duì)動(dòng)產(chǎn)造成的直接損失等。主要理由是：

第一，將拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益歸入賠償范圍，符合國(guó)家賠償法的立法精神。國(guó)家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補(bǔ)公民因國(guó)家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運(yùn)用而遭受的損失，使之恢復(fù)到未被侵害前的狀態(tài)。要最大程度地發(fā)揮《國(guó)家賠償法》在維護(hù)和救濟(jì)因受到國(guó)家公權(quán)力不法侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益方面的功能與作用，對(duì)《國(guó)家賠償法》第三十六條中關(guān)于賠償損失范圍之“直接損失”的理解，就不僅包括既得財(cái)產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失，才符合該法的立法精神。

【裁判文書】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 賠 償 判 決 書

（2018）最高法行再163號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）：周小平。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)。住所地：浙江省湖州市龍溪路208號(hào)。

法定代表人：凌建榮，該管理委員會(huì)主任。

再審申請(qǐng)人周小平訴被申請(qǐng)人浙江省湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)）拆遷行政賠償一案，浙江省湖州市中級(jí)人民法院于2016年4月11日作出（2014）浙湖行賠初字第4號(hào)行政賠償判決：一、湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)賠償周小平賠償金499617.9元；二、駁回周小平其他訴訟請(qǐng)求。周小平不服提起上訴后，浙江省高級(jí)人民法院于2016年11月24日作出（2016）浙行賠終36號(hào)行政賠償判決：駁回上訴，維持原判。周小平仍不服，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?018年7月31日作出（2018）最高法行申369號(hào)行政裁定，提審本案，并依法由審判員王曉濱、審判員耿寶建、審判員白雅麗組成合議庭，于2018年10月16日公開開庭審理了本案。再審申請(qǐng)人周小平，委托訴訟代理人程剛、謝啟大，被申請(qǐng)人湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)的法定代表人凌建榮，委托訴訟代理人涂四益、施偉偉到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

浙江省湖州市中級(jí)人民法院一審查明：周小平在浙江省湖州市吳興區(qū)鳳凰街道陳板橋村章家灣自然村（以下簡(jiǎn)稱章家灣村）擁有房屋兩處（建筑面積分別為262.44平方米、238.88平方米），分別系其叔父周阿才、其父周阿連于1984年建造，1992年經(jīng)協(xié)商周小平購(gòu)得該兩處涉案建筑。章家灣村于2010年起開始實(shí)施農(nóng)房拆遷改造，因未能與周小平達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)之內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)拆遷辦公室（以下簡(jiǎn)稱經(jīng)開區(qū)拆遷辦）于2012年3月13日向湖州環(huán)太湖集團(tuán)有限公司發(fā)出書面函件，載明“陳板橋村章家灣區(qū)塊列入開發(fā)區(qū)舊村改造范圍，該區(qū)塊涉及周小平樓房2幢（含拖間）總建筑面積501.32平方米（面積分別為262.44平方米和238.88平方米）。涉及周小平父親周阿連平房及簡(jiǎn)易房2處總建筑面積38.95平方米（其中平房26.95平方米，簡(jiǎn)易房12平方米）?，F(xiàn)因舊村改造工作建設(shè)需要，將這些房屋先以拆除，其拆遷安置補(bǔ)償事宜由開發(fā)區(qū)拆遷辦和拆遷戶協(xié)商處理?！蓖?，經(jīng)開區(qū)拆遷辦組織人員將涉案建筑強(qiáng)制拆除。另查明，章家灣村的土地性質(zhì)為集體所有土地。周小平不服訴至一審法院，請(qǐng)求判令湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)按國(guó)有土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其安置賠償人民幣8271780元。

一審法院認(rèn)為：《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十八條規(guī)定，當(dāng)事人在提起行政訴訟的同時(shí)一并提出行政賠償請(qǐng)求，或者因具體行政行為和與行使行政職權(quán)有關(guān)的其他行為侵權(quán)造成損害一并提出行政賠償請(qǐng)求的，人民法院應(yīng)當(dāng)分別立案，根據(jù)具體情況可以合并審理，也可以單獨(dú)審理。本案屬于當(dāng)事人在提起行政訴訟的同時(shí)一并提出行政賠償請(qǐng)求的情形，故本案與（2014）浙湖行初字第22號(hào)行政案件采取分開立案、合并審理的方式。本案中湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)于2012年3月強(qiáng)制拆除周小平涉案建筑行政行為違法，侵害了周小平的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。本案周小平訴請(qǐng)湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)賠償涉案建筑價(jià)值，但涉案建筑已被拆除且無法評(píng)估，而雙方對(duì)浙江眾誠(chéng)房地產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所作出的眾誠(chéng)評(píng)估湖（10）拆16-064號(hào)以及眾誠(chéng)評(píng)估湖（10）拆16-065號(hào)《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》中涉案房屋建筑面積、附屬物等沒有異議，故可參照該兩份《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》確定價(jià)值。本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為對(duì)于涉案建筑應(yīng)當(dāng)以何賠償標(biāo)準(zhǔn)予以賠償。周小平主張參照鄰近地塊國(guó)有土地上商品房?jī)r(jià)格予以確認(rèn)賠償標(biāo)準(zhǔn)，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，一審法院不予采信。一審法院認(rèn)為在無法以評(píng)估或其他方式確定涉案建筑價(jià)值的情況下，可以參照湖建發(fā)（2013）184號(hào)《湖州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于印發(fā)湖州市市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱184號(hào)《通知》）予以確定。由于湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)違反法定程序強(qiáng)制拆除涉案建筑，存在過錯(cuò)，故一審法院以有利于周小平的標(biāo)準(zhǔn)，確定涉案建筑的材質(zhì)等級(jí)及成新率。一審法院參照184號(hào)《通知》確定涉案建筑材質(zhì)為磚混混合一級(jí)，成新率為75%。根據(jù)眾誠(chéng)評(píng)估湖（10）拆16-064號(hào)以及眾誠(chéng)評(píng)估湖（10）拆16-065號(hào)《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》，涉案建筑的建筑面積分別為262.44平方米和238.88平方米，故一審法院確定兩建筑的重置價(jià)分別為257847.3元和234699.6元。又根據(jù)該兩份《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》，一審法院確定涉案建筑的附屬物價(jià)值為4253元和2818元。故賠償總價(jià)值為499617.9元。據(jù)此，一審法院依照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》）第四條第四項(xiàng)、第三十二條、第三十六條第四項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第三十三條之規(guī)定,判決：一、湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)賠償周小平賠償金499617.9元。二、駁回周小平的其他訴訟請(qǐng)求。

周小平不服一審判決，向浙江省高級(jí)人民法院提出上訴，請(qǐng)求撤銷一審判決，依法改判湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)向其支付賠償金13641920元。其主要的上訴理由為：一審判決以184號(hào)《通知》為依據(jù)，確定其房屋的賠償價(jià)值系適用法律錯(cuò)誤。一審判決未適用市場(chǎng)比較法對(duì)其房屋價(jià)值進(jìn)行測(cè)算明顯錯(cuò)誤，未能正確適用《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》相關(guān)條款處理本案，導(dǎo)致了不公平、不合理的判決?，F(xiàn)其合法建筑已被強(qiáng)制拆除，其在原址對(duì)被拆除房屋進(jìn)行重置已不可能實(shí)現(xiàn)，只能購(gòu)買周邊同等地段的商品房用于居住，其要求參照同等地段商品房?jī)r(jià)格確定賠償數(shù)額完全合情、合理、合法。浙江省高級(jí)人民法院二審對(duì)一審法院查明的事實(shí)予以確認(rèn)。

二審法院認(rèn)為：本案系因湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)對(duì)周小平涉案房屋的行政強(qiáng)制拆除行為違反行政程序被一審法院確認(rèn)違法而引發(fā)的行政賠償案件。根據(jù)《國(guó)家賠償法》第二條規(guī)定，行政賠償是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)，侵犯了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并造成損害的，由行政機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)造成的損害承擔(dān)賠償義務(wù)。該法第四條第四款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)，有造成財(cái)產(chǎn)損害的其他違法行為情形的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定，侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。涉及本案，周小平的房屋系集體土地上的房屋，因房屋所在地章家灣村實(shí)施農(nóng)房拆遷改造而被強(qiáng)制拆除。但行政賠償與拆遷補(bǔ)償安置分屬不同的救濟(jì)途徑，且《國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)已明確規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害的按照直接損失給予賠償，故周小平提出按照國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予賠償，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。由于涉案房屋已被拆除且無法再行評(píng)估，一審法院鑒于當(dāng)事人雙方對(duì)浙江眾誠(chéng)房地產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所就周小平兩處房屋作出的眾誠(chéng)評(píng)估湖（10）拆16-064號(hào)以及眾誠(chéng)評(píng)估湖（10）拆16-065號(hào)《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》中的建筑面積、附屬物等沒有異議的實(shí)際情況，從有利于周小平的利益出發(fā)，參照184號(hào)《通知》確定涉案房屋的建筑材質(zhì)等級(jí)為磚混混合一級(jí)，成新率為75%，并按照被拆除農(nóng)房的重置價(jià)格結(jié)合成新計(jì)算涉案房屋的賠償金，并無不當(dāng)。但周小平仍享有章家灣村農(nóng)房拆遷改造安置補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。綜上，周小平的上訴理由不能成立，二審法院不予采納。一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，依法應(yīng)予以維持。據(jù)此，二審法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一項(xiàng)之規(guī)定，判決：駁回上訴，維持原判。

周小平向本院申請(qǐng)?jiān)賹?，?qǐng)求撤銷一、二審判決，依法改判湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)向其支付賠償金27071280元。其申請(qǐng)?jiān)賹彽闹饕聦?shí)和理由為：（一）一、二審法院在明知湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)即將對(duì)陳板橋村的土地實(shí)施征收，再審申請(qǐng)人已不能在原址對(duì)被拆除房屋實(shí)現(xiàn)重置的情況下，仍主張參照184號(hào)《通知》的相關(guān)規(guī)定，以重置價(jià)確定再審申請(qǐng)人房屋價(jià)值，屬于適用法律錯(cuò)誤。兩審法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》或者《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》等相關(guān)法律、法規(guī)及司法解釋的規(guī)定審理。（二）二審法院認(rèn)為行政賠償與拆遷補(bǔ)償安置分屬不同的救濟(jì)途徑，要求再審申請(qǐng)人另行主張拆遷改造安置補(bǔ)償，將此事項(xiàng)排除于行政賠償范圍之外，不僅造成了再審申請(qǐng)人的訟累，也不符合有效化解行政爭(zhēng)議的行政訴訟法立法目的，有違法律的公平公正。被申請(qǐng)人對(duì)涉案房屋的行政強(qiáng)制拆除行為已被法院確認(rèn)違法，理應(yīng)按照《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定作出全面的賠償。且即便按被申請(qǐng)人擬定的拆遷安置政策，再審申請(qǐng)人的501.32平方米的房屋被拆除后只能獲得50平方米的安置面積，這根本無法保障其原有的居住條件不降低。（三）陳板橋村向村民發(fā)放宅基地征收補(bǔ)償款的行為完全可以證明章家灣村的集體土地已被依法征收。原審法院應(yīng)參照《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款有關(guān)“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持”的相關(guān)規(guī)定對(duì)本案作出判決。綜上，一、二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，再審申請(qǐng)人為維護(hù)其合法權(quán)益，現(xiàn)申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)答辯稱:（一）對(duì)于涉案房屋系建造于1984年、再審申請(qǐng)人購(gòu)買于1992年、2012年因?qū)嵤┡f村拆遷改造被拆除、所在土地性質(zhì)為集體土地等事實(shí)，再審申請(qǐng)人無論兩審還是其再審申請(qǐng)書中均無異議。（二）原審法院參照184號(hào)《通知》確定涉案房屋的價(jià)值，合法合理且充分考慮了再審申請(qǐng)人的最大合法權(quán)益。涉案房屋所在土地系集體所有土地，涉案房屋性質(zhì)為集體土地上的農(nóng)房。再審申請(qǐng)人主張應(yīng)按國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償，不符合客觀事實(shí)及相關(guān)法律、法規(guī)和司法解釋之規(guī)定。（三）行政賠償與拆遷改造安置補(bǔ)償屬于不同行政法律關(guān)系，二審判決告知再審申請(qǐng)人仍享有農(nóng)房拆遷改造安置補(bǔ)償?shù)臋?quán)利符合立法目的，符合行政訴訟“一事一審”的原則。（四）再審申請(qǐng)人有關(guān)“若按被申請(qǐng)人擬定的拆遷政策，申請(qǐng)人的501.32平方米的房屋被拆除后只能獲得50平方米的安置面積，無法保障申請(qǐng)人原有居住條件不降低”之陳述純屬偷換概念，據(jù)核查其父母、前妻、兒子均得到拆遷補(bǔ)償房屋安置；其所提之27071280元賠償金額清單明細(xì)純屬隨意主觀虛報(bào)，系在原審“判令被告按國(guó)有土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)原告安置賠償人民幣8271780元”訴訟請(qǐng)求外隨意增加訴訟請(qǐng)求，于法不符。此外，本案申請(qǐng)?jiān)賹徱殉^6個(gè)月的法定期限，二審判決落款時(shí)間為“2016年11月24日”，而再審申請(qǐng)書落款時(shí)間為“2017年12月11日”。綜上，請(qǐng)求本院依法維持原審判決，不支持再審申請(qǐng)人的再審申請(qǐng)。

以上事實(shí)有再審申請(qǐng)人提交的再審申請(qǐng)書，被申請(qǐng)人再審階段提交的答辯狀，再審聽證筆錄、庭審筆錄，一、二審?fù)徆P錄及判決書等證據(jù)在案佐證。本院對(duì)原審法院查明的基本事實(shí)予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為：本案系集體土地上房屋強(qiáng)制拆除行為被確認(rèn)違法而引發(fā)的行政賠償爭(zhēng)議。核心問題是從《國(guó)家賠償法》的角度，如何看待原審法院在法律適用以及判定的具體賠償范圍、數(shù)額的正確性、合法性?，F(xiàn)就四個(gè)問題分述如下：

一、關(guān)于《國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)“直接損失”的理解

《國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定：“侵犯公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。”本案二審法院判決書載明：“行政賠償與拆遷補(bǔ)償安置分屬不同的救濟(jì)途徑，且《國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)已明確規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害的按照直接損失給予賠償，……但周小平仍享有章家灣村農(nóng)房拆遷改造安置補(bǔ)償?shù)臋?quán)利?！庇缮峡梢?，二審法院將《國(guó)家賠償法》規(guī)定的“直接損失”僅僅解釋為房屋被拆除后的重置損失，而將再審申請(qǐng)人周小平應(yīng)當(dāng)享有的農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益排除在外，有失偏頗。本案行政賠償責(zé)任之源起，系在章家灣村實(shí)施農(nóng)房拆遷改造過程中，因未能與周小平達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議，經(jīng)開區(qū)拆遷辦組織人員將涉案建筑強(qiáng)制拆除。該行為被一審法院作出的另案生效行政判決（[2014]浙湖行初字第22號(hào)）確認(rèn)違法，違法性體現(xiàn)在被申請(qǐng)人湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)未經(jīng)法定程序制作催告書、未聽取當(dāng)事人意見等。根據(jù)行政法的基本原理，行政機(jī)關(guān)基于合法行政行為造成他人損失產(chǎn)生的是補(bǔ)償責(zé)任，反之因違法實(shí)施行政行為造成他人損害產(chǎn)生的是賠償責(zé)任。行政賠償是國(guó)家賠償?shù)囊环N形式?！秶?guó)家賠償法》上述“直接損失”的范圍，除包括被拆建筑物重置成本損失外，還應(yīng)當(dāng)包括再審申請(qǐng)人應(yīng)享有的農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益以及對(duì)動(dòng)產(chǎn)造成的直接損失等。主要理由是：

第一，將拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益歸入賠償范圍，符合國(guó)家賠償法的立法精神。國(guó)家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補(bǔ)公民因國(guó)家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運(yùn)用而遭受的損失，使之恢復(fù)到未被侵害前的狀態(tài)。要最大程度地發(fā)揮《國(guó)家賠償法》在維護(hù)和救濟(jì)因受到國(guó)家公權(quán)力不法侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益方面的功能與作用，對(duì)《國(guó)家賠償法》第三十六條中關(guān)于賠償損失范圍之“直接損失”的理解，就不僅包括既得財(cái)產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)當(dāng)包括雖非既得但又必然可得的財(cái)產(chǎn)利益損失，才符合該法的立法精神。本案在案證據(jù)顯示，湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)于2005年5月17日印發(fā)了《湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償實(shí)施辦法》（湖開發(fā)委通[2005]38號(hào)），湖州經(jīng)開區(qū)拆遷辦于2010年5月12日通過《拆遷簡(jiǎn)報(bào)》方式公布了《湖州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)鳳凰街道陳板橋章家灣自然村農(nóng)房拆遷安置政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，鳳凰街道陳板橋村村民委員會(huì)于2010年5月10日與湖州經(jīng)開區(qū)拆遷事務(wù)所等簽訂了《協(xié)議書》，再審申請(qǐng)人的房屋位于拆遷范圍內(nèi)。據(jù)此可以確認(rèn)，如果沒有湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)違法強(qiáng)拆行為的介入，再審申請(qǐng)人必定可以通過拆遷安置補(bǔ)償程序獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這意味著這部分利益屬于必然可得利益，應(yīng)當(dāng)納入《國(guó)家賠償法》規(guī)定的“直接損失”范圍。僅從上述文件所列內(nèi)容看，補(bǔ)償事項(xiàng)就包括了產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置房（特殊情況安置指標(biāo)回購(gòu)）、過渡費(fèi)、搬家費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)等，而不僅僅是原審法院所核定的被拆除農(nóng)房的重置價(jià)格。原審法院將前述事項(xiàng)割裂開來并排除于“直接損失”之外，不具有合法性。

第二，將再審申請(qǐng)人必然可得的拆遷補(bǔ)償排除在行政賠償之外，明顯有失公正。如果再審申請(qǐng)人無法通過行政賠償程序，獲得按照拆遷補(bǔ)償程序本可獲得的全部補(bǔ)償，客觀上將造成其受到法律保護(hù)的利益因無法得到司法救濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)，而被申請(qǐng)人卻因違法行為而免于承擔(dān)本應(yīng)更關(guān)鍵、影響程度更大的一部分賠償責(zé)任之負(fù)面后果。而二審判決有關(guān)“周小平仍享有章家灣村農(nóng)房拆遷改造安置補(bǔ)償?shù)臋?quán)利”之表述，在實(shí)踐中可能為行政機(jī)關(guān)開脫其過錯(cuò)，不明晰責(zé)任性質(zhì)，甚至不及時(shí)兌現(xiàn)賠償義務(wù)留出空間與借口。如對(duì)此聽之任之，不加以糾正，則明顯違背行政訴訟法維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法目的，與司法需要彰顯的公平正義背道而馳。因此，被申請(qǐng)人有關(guān)本案中行政賠償與拆遷安置補(bǔ)償屬于不同行政法律關(guān)系的申辯理由明顯不具有合理性，本院不予支持。相反，本院重申對(duì)《國(guó)家賠償法》有關(guān)“直接損失”的準(zhǔn)確理解，有利于防止實(shí)踐中不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國(guó)家賠償責(zé)任，厘清類似情況下的行政賠償范圍，對(duì)于減少糾紛，統(tǒng)一裁判尺度，規(guī)范賠償秩序具有正向引導(dǎo)作用，從而有利于充分體現(xiàn)“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究”的權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的法治理念。

第三，人民法院在條件允許的情況下，通過行政賠償程序一并解決相關(guān)拆遷補(bǔ)償問題，符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，有利于行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解，也有利于警示教育賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員。無論此前的拆遷補(bǔ)償還是實(shí)施強(qiáng)拆行為被法院確認(rèn)違法之后的拆遷賠償，相關(guān)責(zé)任主體都是被申請(qǐng)人湖州經(jīng)開區(qū)管委會(huì)。被申請(qǐng)人此前與此后都無法規(guī)避行政法上的補(bǔ)償或賠償義務(wù)。對(duì)于涉案房屋而言，兩種程序解決的是同一損失的彌補(bǔ)問題，而從國(guó)家賠償?shù)膶?shí)際功能看，不僅在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)行政侵權(quán)受害者的救濟(jì)和體恤，也在一定程度上體現(xiàn)著對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的警示與教育。在此情況下，如果依循原審判決的邏輯，要求再審申請(qǐng)人必須通過拆遷補(bǔ)償程序另行尋求救濟(jì)，不僅實(shí)無必要，且會(huì)給國(guó)家的司法和行政資源造成浪費(fèi)，也會(huì)淡化對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員的懲戒意義。因此，出于實(shí)質(zhì)解決爭(zhēng)議，減少當(dāng)事人訟累，節(jié)約國(guó)家司法和行政資源，以及警示賠償義務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員及時(shí)糾錯(cuò)、嚴(yán)格公正文明執(zhí)法之考量，本案宜通過行政賠償程序一并解決糾紛為宜。按照全面賠償原則，對(duì)再審申請(qǐng)人的合法權(quán)益全面及時(shí)、一次性地賠償救濟(jì)到位，有利于體現(xiàn)行政訴訟便于當(dāng)事人訴訟，便于人民法院依法獨(dú)立、公正和高效行使審判權(quán)的“兩便”原則，體現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的司法規(guī)律和促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的新時(shí)代要求。

二、關(guān)于涉案房屋重置價(jià)的核定

本案中，原審法院判決被申請(qǐng)人給予再審申請(qǐng)人全部賠償款499617.9元之構(gòu)成，主要包括了涉案房屋被拆除后的重置價(jià)加上附屬物價(jià)值。其中的“重置價(jià)”，主要是指重新建造與原有房屋結(jié)構(gòu)、式樣、質(zhì)量、功能基本相同的房屋所需的費(fèi)用，通俗地理解，就是被拆房屋重新建設(shè)的建筑價(jià)值（成本價(jià)）。就本案而言，僅就這部分成本價(jià)的核定額看，原審法院基于被申請(qǐng)人違法強(qiáng)制拆除房屋存在過錯(cuò)，指出在房屋已被拆除且無法再行評(píng)估的同時(shí)，鑒于雙方對(duì)浙江眾誠(chéng)房地產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所就兩處房屋分別作出的眾誠(chéng)評(píng)估湖（10）拆16-064號(hào)、065號(hào)兩份《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》中的建筑面積、附屬物等沒有異議的實(shí)際情況，未簡(jiǎn)單參照上述《湖州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)鳳凰街道陳板橋章家灣自然村農(nóng)房拆遷安置政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)規(guī)定，而是從有利于再審申請(qǐng)人的利益出發(fā)，參照了184號(hào)《通知》（即湖州市市區(qū)國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)）進(jìn)行核定，確定了涉案建筑的材質(zhì)等級(jí)及成新率。以涉案房屋的建筑材質(zhì)等級(jí)為磚混混合一級(jí)、成新率為75%的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算被拆除農(nóng)房的重置價(jià)格。核定兩處涉案房屋建筑面積分別為262.44平方米和238.88平方米，重置價(jià)分別為257847.3元和234699.6元，共計(jì)492546.9元。本院認(rèn)為，單就涉案房屋重置價(jià)一項(xiàng)賠償內(nèi)容看，上述核定方式體現(xiàn)了以人為本，值得肯定。

然而，原審法院雖然指出雙方當(dāng)事人對(duì)上述兩份《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》中涉案房屋建筑面積、附屬物等沒有異議，但本院庭審期間，在有關(guān)涉案房屋權(quán)屬合法性上，被申請(qǐng)人主張涉案房屋僅一處有建設(shè)用地使用權(quán)證且證載主體系周阿才而非周小平，同時(shí)相關(guān)用地存在面積明顯超標(biāo)且有違“一戶一處宅基地”原則，應(yīng)屬于行政處罰對(duì)象，法律不應(yīng)保護(hù)；再審申請(qǐng)人則主張其是合法權(quán)利受讓人，類似涉案房屋都未辦理房產(chǎn)證，而兩本土地證在被強(qiáng)拆的房屋內(nèi)滅失，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間房屋流轉(zhuǎn)合法有效等。本院認(rèn)為，上述爭(zhēng)議并非原審期間雙方爭(zhēng)議的核心，涉案房屋建造于1984年，結(jié)合我國(guó)以往農(nóng)村房產(chǎn)交易總體狀況以及相關(guān)規(guī)定，被申請(qǐng)人的上述主張并不足以否定再審申請(qǐng)人對(duì)涉案房屋享有的合法權(quán)益。

三、關(guān)于房屋附屬物及屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)的認(rèn)定

前述分析可知，原審法院判決確定的499617.9元賠償金不能全面客觀地反映涉案房屋應(yīng)包含的整體價(jià)值和利益。實(shí)踐中，人民法院關(guān)注的行政賠償范圍通常還包括房屋附屬物以及屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)。本案中，原審法院根據(jù)眾誠(chéng)評(píng)估湖（10）拆16-064、065號(hào)兩份《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》，確定了涉案建筑的附屬物價(jià)值為4253元和2818元，共計(jì)7071元。本院庭審期間，再審申請(qǐng)人當(dāng)庭陳述屋內(nèi)尚有80年代末的家具、床、寫字臺(tái)、桌子、老照片以及兩本土地證等物品，且針對(duì)被申請(qǐng)人有關(guān)已對(duì)房屋有價(jià)值的物品一并作出評(píng)估，對(duì)空調(diào)、熱水器、電話等進(jìn)行了價(jià)格鑒定并列出相應(yīng)清單之主張，再審申請(qǐng)人當(dāng)庭予以否認(rèn)；再審申請(qǐng)人同時(shí)認(rèn)為，一審判決中的“附屬物”不包括空調(diào)、熱水器、電話。經(jīng)本院查閱一審案卷，上述兩份《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》之“章家灣房屋附屬物記錄表”格式中雖有“分體式空調(diào)”“太陽能熱水器”“電話”項(xiàng)，但分別評(píng)估的房屋附屬物價(jià)值4253元、2818元并不包括上述三項(xiàng)內(nèi)容（僅包含“標(biāo)準(zhǔn)曬場(chǎng)及水泥道路”“灶頭”“化糞池”項(xiàng)）。而一審判決卻指出，雙方當(dāng)事人對(duì)上述兩份《湖州房地產(chǎn)評(píng)估單》中涉案房屋建筑面積、附屬物等沒有異議，這與其在本院庭審期間的表述是存在出入的。究竟如何看待本案房屋附屬物的范圍？以及強(qiáng)制拆遷過程中涉案房屋內(nèi)是否有或是有哪些應(yīng)予賠償?shù)膭?dòng)產(chǎn)？雙方當(dāng)事人對(duì)此問題之表述仍存在爭(zhēng)議，尚需行政機(jī)關(guān)在后續(xù)賠償環(huán)節(jié)中進(jìn)一步查明，再審申請(qǐng)人亦當(dāng)依法提供相應(yīng)的證據(jù)加以證明。

四、關(guān)于賠償方式與標(biāo)準(zhǔn)

在賠償方式上，鑒于涉案項(xiàng)目其余60戶已經(jīng)由被申請(qǐng)人統(tǒng)一異地補(bǔ)償安置完畢，被申請(qǐng)人在再審期間向本院反映安置房源均為國(guó)有土地上的商品房，且涉案地塊的土地性質(zhì)將來可能轉(zhuǎn)化為國(guó)有，故在涉案不動(dòng)產(chǎn)的賠償方式上，雖然再審申請(qǐng)人的原審訴訟請(qǐng)求僅是判令被申請(qǐng)人支付賠償金，但從切實(shí)保障其應(yīng)享有合法權(quán)益角度看，被申請(qǐng)人仍有提供產(chǎn)權(quán)安置房或者支付拆遷安置賠償金的義務(wù)，以保障再審申請(qǐng)人的賠償方式選擇權(quán)。

在賠償標(biāo)準(zhǔn)上，首先，應(yīng)當(dāng)秉持的基本原則是，為體現(xiàn)對(duì)違法拆除行為的懲戒，對(duì)再審申請(qǐng)人的此項(xiàng)賠償不應(yīng)低于其原應(yīng)得的相關(guān)拆遷安置補(bǔ)償權(quán)益。其次，對(duì)于雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的《湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)農(nóng)房拆遷安置補(bǔ)償實(shí)施辦法》《湖州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)鳳凰街道陳板橋章家灣自然村農(nóng)房拆遷安置政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，涉及到再審申請(qǐng)人以外的其他60戶以及當(dāng)?shù)仄渌?xiàng)目的類似補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)，在再審申請(qǐng)人一方強(qiáng)烈反映按照當(dāng)?shù)厣鲜霾疬w安置補(bǔ)償政策只能取得50平方米左右安置補(bǔ)償面積明顯不合理的情況下，宜全面考慮法律、行政法規(guī)以及浙江省、湖州市相關(guān)法規(guī)、規(guī)章執(zhí)行的連續(xù)性和一致性，對(duì)再審申請(qǐng)人依法取得的房屋的合法建筑面積及其所附載的權(quán)益切實(shí)加以保障。由于上述問題牽扯因素多、相對(duì)復(fù)雜敏感，在原審法院未對(duì)此作出審查而是僅指出再審申請(qǐng)人“仍享有拆遷改造安置補(bǔ)償權(quán)利”、各方對(duì)此在原審期間舉證、質(zhì)證及事實(shí)認(rèn)定并不充分的情況下，本院對(duì)此在本案中亦不直接判斷，僅重點(diǎn)指出法律適用及賠償范圍缺漏問題，具體的賠償方式、標(biāo)準(zhǔn)以及金額可由雙方當(dāng)事人后續(xù)進(jìn)一步協(xié)商推進(jìn)。再次，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十條之規(guī)定，人民法院針對(duì)賠償案件可以組織調(diào)解。本院庭審期間因各方分歧過大難以達(dá)成調(diào)解協(xié)議。本案判決之后，被申請(qǐng)人仍應(yīng)積極協(xié)調(diào)再審申請(qǐng)人，切實(shí)履行好行政賠償義務(wù)，盡可能協(xié)調(diào)化解爭(zhēng)議，如仍難以達(dá)成一致意見，宜依照《國(guó)家賠償法》有關(guān)規(guī)定及時(shí)作出賠償決定。再審申請(qǐng)人如不服，仍有權(quán)依法尋求司法救濟(jì)。

針對(duì)再審申請(qǐng)人有關(guān)按國(guó)有土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其安置賠償?shù)脑賹徴?qǐng)求，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條第二款有關(guān)“征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予以支持”的相關(guān)規(guī)定，其適用前提是農(nóng)村集體土地已被征收，而本案該條件尚不具備，在前期已對(duì)60戶按當(dāng)?shù)夭疬w補(bǔ)償安置政策補(bǔ)償完畢后，僅對(duì)再審申請(qǐng)人按國(guó)有土地上房屋征收標(biāo)準(zhǔn)賠償依據(jù)不足。但出于對(duì)違法行政行為侵權(quán)受害者合法權(quán)益充分保護(hù)的考慮，行政機(jī)關(guān)在確定行政賠償標(biāo)準(zhǔn)與額度的過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，在不違反法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的情況下，結(jié)合再審申請(qǐng)人分戶及親屬安置情況、原房屋面積狀況等特定事項(xiàng)，同時(shí)考慮房屋附屬物、動(dòng)產(chǎn)以及本次拆遷涉及的搬家費(fèi)、過渡費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)金等具體給付事項(xiàng)，盡可能給予再審申請(qǐng)人必要、合理的照顧和安排，以體現(xiàn)對(duì)違法行政行為的懲戒和對(duì)被侵權(quán)人的關(guān)愛與體恤。應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前以“城中村改造”“舊村改建”等名義推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理乃至城市功能區(qū)建設(shè)的現(xiàn)象，在一些地方有不同程度的表現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在土地尚未征收的情形下，要特別注意依法依規(guī)保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。如果有關(guān)項(xiàng)目今后實(shí)質(zhì)上不再適宜作為農(nóng)用地繼續(xù)開發(fā)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快推動(dòng)完善后續(xù)的土地征收等程序，切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。另需說明的是，針對(duì)被申請(qǐng)人有關(guān)再審申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)賹彸^法定期限的抗辯理由，經(jīng)本院核實(shí)，再審申請(qǐng)人于2017年3月10日曾向本院立案庭郵寄了再審申請(qǐng)書，也即提出再審申請(qǐng)?jiān)?個(gè)月法定期限內(nèi)。故對(duì)被申請(qǐng)人的上述理由，本院不予支持。

綜上，一審法院僅判決被申請(qǐng)人賠償再審申請(qǐng)人涉案房屋被強(qiáng)制拆除后的建筑物重置價(jià)值和附屬物價(jià)值，駁回再審申請(qǐng)人的其他訴訟請(qǐng)求，二審法院判決駁回上訴、維持原判，將再審申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)享有的農(nóng)房拆遷改造安置補(bǔ)償權(quán)利排除于《國(guó)家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)規(guī)定的“直接損失”之外，存在確定行政賠償范圍的重大缺漏，屬于適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正；同時(shí)，對(duì)于涉案房屋附屬物構(gòu)成以及屋內(nèi)動(dòng)產(chǎn)等客觀情況，因雙方存在爭(zhēng)議亦有進(jìn)一步核實(shí)之必要。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷浙江省高級(jí)人民法院（2016）浙行賠終36號(hào)行政賠償判決。

二、撤銷浙江省湖州市中級(jí)人民法院（2014）浙湖行賠初字第4號(hào)行政賠償判決。

三、責(zé)令浙江省湖州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)在本判決生效之日起九十日內(nèi)對(duì)周小平依法予以全面賠償。

本判決為終審判決。

審判長(zhǎng)　　王曉濱

審判員　　耿寶建

審判員　　白雅麗

二〇一八年十一月八日

法官助理金誠(chéng)軒

書記員李璐