【裁判要點】
當(dāng)事人一直通過申請復(fù)議、提起訴訟、要求行政機關(guān)履行生效判決的法律程序解決爭議的期間，屬于非因當(dāng)事人自身原因耽誤起訴期限的時間，不應(yīng)計算在起訴期限內(nèi)。
行政機關(guān)辦理土地證時未盡到審慎義務(wù)，違規(guī)辦理登記手續(xù)，且未將登記申請的審核結(jié)果予以公告，程序違法。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再196號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）陳少華，男，1962年12月14日出生，土家族，住湖南省石門縣。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省石門縣人民政府。住所地：湖南省石門縣楚江鎮(zhèn)。
法定代表人郭碧勛，縣長。
委托訴訟代理人尹昌俊，石門縣人民政府辦公室副主任。
被申請人（一審第三人、二審上訴人）唐匯沅，男，1952年3月17日出生，土家族，住湖南省石門縣。
再審申請人陳少華訴被申請人湖南省石門縣人民政府（以下簡稱石門縣政府）土地行政登記一案，湖南省常德市中級人民法院作出（2012）常行初字第26號行政裁定，以石門縣政府非適格被告為由，裁定駁回陳少華的起訴。陳少華上訴后，湖南省高級人民法院作出（2013）湘高法行終字第129號行政裁定，撤銷（2012）常行初字第26號行政裁定，指令湖南省常德市中級人民法院繼續(xù)審理。湖南省常德市中級人民法院作出(2014)常行重字第2號行政判決，撤銷石集建字（1999）字第1629號集體土地建設(shè)用地使用證（以下簡稱1629號土地證）；責(zé)令石門縣政府在判決生效之日起兩個月內(nèi)重新作出行政行為。唐匯元上訴后，湖南省高級人民法院作出（2016）湘行終67號行政判決，以陳少華的起訴超過起訴期限為由，撤銷(2014)常行重字第2號行政判決；駁回陳少華的訴訟請求。陳少華不服，向本院申請再審，本院作出(2017)最高法行申2846號行政裁定,提審本案。本院提審后依法組成合議庭進(jìn)行了審理?，F(xiàn)已審理終結(jié)。
1993年7月，石門縣羅坪鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱羅坪鄉(xiāng)政府）向曹興發(fā)頒發(fā)了羅土字（私建93）第021號建房證，用地面積72平方米，四至為：東至集鎮(zhèn)街道西側(cè)規(guī)劃線，南至建筑隊用地北界，西至巖墈，北至自南向北8米。曹興發(fā)因無資金建房將上述土地轉(zhuǎn)讓給陳敏田，陳敏田修建了一棟樓房，后由其女婿唐植海居住。2001年8月26日，唐植海將該住房出售給陳少華。
1993年11月，唐匯沅緊靠陳敏田南墻并排建房，申辦了羅土字（私建）第026號建房證，面積為143.4平方米，四至為：東至集鎮(zhèn)規(guī)劃線，南至由北往西9米，西至茶廠院墻，北至與曹興發(fā)共樓梯地基。1998年12月28日，因唐匯沅超出原審批面積擴建住房，羅坪鄉(xiāng)政府、羅坪鄉(xiāng)國土所為唐匯沅擴建房屋占用的土地辦理了石私建(98)補第275號村民新、擴、改建房審批單，擴充了包括唐植海屋后集體空坪以西部分的49平方米土地。1999年7月，石門縣政府為唐匯沅換發(fā)了1629號土地證，該證包含唐匯沅羅土字（私建）第026號建房證和石私建字（98）補第275號審批單的面積，證載面積192.05平方米（尾數(shù)有差異）。但羅坪鄉(xiāng)國土所的經(jīng)辦人員涂改了原始資料，將唐植海屋后的“集體空坪”涂改為“唐匯沅空坪”，將該集體空坪納入1629號土地證平面圖，使該證實際面積增至200余平方米。
對于唐植海屋后的集體空坪，唐匯沅與唐植海一直存在權(quán)屬糾紛。唐植海將住房出售給陳少華后，陳少華與唐匯沅也多次發(fā)生糾紛，唐匯沅與陳少華雙方先后在集體空坪修建水泥平臺、廁所、樓梯等。羅坪鄉(xiāng)政府于2003年9月27日作出了《土地權(quán)屬處理決定書》。陳少華申請復(fù)議，石門縣政府復(fù)議維持上述處理決定。陳少華提起行政訴訟，石門縣人民法院于2004年2月28日作出（2004）石行初字第5號行政判決，以羅坪鄉(xiāng)政府超越職權(quán)為由，撤銷其《土地權(quán)屬處理決定書》，判令羅坪鄉(xiāng)政府對該權(quán)屬爭議依法重新作出具體行政行為。之后，陳少華一直要求羅坪鄉(xiāng)政府履行法院判決。羅坪鄉(xiāng)政府于2010年5月5日向石門縣國土資源局發(fā)出《關(guān)于重新確定土地權(quán)屬的函》，請其依法確定該爭議土地的所有權(quán)和使用權(quán)。2011年5月3日，羅坪鄉(xiāng)政府作出《關(guān)于陳少華申請履行判決的回復(fù)》（以下簡稱《回復(fù)》），稱土地所有權(quán)和使用權(quán)由縣級政府確定，土地管理部門具體承辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)對土地所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)，建議陳少華通過法律途徑解決糾紛。陳少華于2011年7月15日向石門縣政府提交了《關(guān)于重新確定土地權(quán)屬的申請報告》，石門縣政府法制辦公室于2011年10月13日作出《關(guān)于陳少華申請重新確定土地權(quán)屬報告的回復(fù)》，認(rèn)為陳少華與唐匯沅各自擁有的房屋所使用的土地均進(jìn)行了土地登記，土地四界清楚、權(quán)屬明確，對陳少華的申請不予受理。陳少華不服，于2012年6月15日提起本案訴訟，請求確認(rèn)石門縣政府行政不作為違法；確認(rèn)石門縣政府為唐匯沅頒發(fā)的1629號土地證違法并予以撤銷；判決石門縣政府限期履行職責(zé)，重新確權(quán)。
常德市中級人民法院（2014）常行重字第2號行政判決認(rèn)為：羅坪鄉(xiāng)政府、羅坪鄉(xiāng)國土所在為唐匯沅擴建房屋占用的土地辦理石私建(98)補字第275號審批單及辦理1629號土地證時，羅坪鄉(xiāng)國土所的工作人員涂改原始資料，將“集體空坪”涂改為“唐匯沅空坪”。石門縣政府亦認(rèn)可唐匯沅超出原審批面積擴建住房的事實。石門縣政府在為唐匯沅辦理集體建設(shè)用地登記的過程中，其國土管理部門的相關(guān)工作人員未盡到審慎義務(wù)，并違規(guī)辦理登記手續(xù)，任意涂改宅基地平面圖及四至內(nèi)容，且登記申請的審核結(jié)果也未予公告，程序違法。陳少華要求撤銷石門縣政府為唐匯沅頒發(fā)的1629號土地證的訴訟請求成立，應(yīng)予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第三項的規(guī)定，判決撤銷石門縣政府1629號土地證；由石門縣政府判決生效之日起兩個月內(nèi)重新作出行政行為。唐匯沅不服，向湖南省高級人民法院提起上訴。
湖南省高級人民法院（2016）湘行終67號行政判決認(rèn)為：陳少華作為相鄰權(quán)人與涉案行政行為有利害關(guān)系，具有原告主體資格。關(guān)于陳少華要求確認(rèn)石門縣政府行政不作為違法的訴訟請求。石門縣人民政府法制辦公室于2011年10月13日作出《關(guān)于陳少華申請重新確定土地權(quán)屬報告的回復(fù)》，對陳少華的申請不予受理，該回復(fù)即是石門縣政府作出的具體行政行為。陳少華起訴石門縣政府行政不作為，沒有事實依據(jù)。關(guān)于陳少華要求確認(rèn)唐匯沅的1629號土地證違法并予以撤銷的訴訟請求。唐匯沅的1629號土地證于1999年7月取得，陳少華于2001年8月向唐植海購買與之相鄰的房屋后，雙方即開始發(fā)生糾紛；羅坪鄉(xiāng)政府于2003年就雙方的爭議作出《土地權(quán)屬處理決定》，陳少華于2004年就該處理決定提起行政訴訟，故最遲于2004年，陳少華已經(jīng)知道1629號土地證的內(nèi)容。陳少華于2011年10月25日提起訴訟，顯然超過了2年的起訴期限，且本案中并無特定事由或者不可抗力等扣除與延長起訴期限的情形。雖然陳少華一直在向相關(guān)行政機關(guān)主張權(quán)利，但當(dāng)事人通過非訴方式主張權(quán)利或者不清楚法律規(guī)定而導(dǎo)致逾期起訴的，屬于歸責(zé)于當(dāng)事人自身的原因，不是可以延長起訴期限的法定事由。
綜上，一審判決適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。本案存在判決駁回訴訟請求和裁定駁回起訴分別處理的情形，為節(jié)約司法成本，采用判決形式一并處理。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第一款第一項、《最高人民法院關(guān)于適用