? 裁判要點(diǎn)

1.籠統(tǒng)以集體土地征收行為為對象提起行政訴訟屬于訴訟請求不明確。征收集體土地行為是由征收土地批復(fù)、征收公告、征收補(bǔ)償方案公告、征收補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償協(xié)議、強(qiáng)制搬遷決定等一系列行政行為構(gòu)成的，并非一個(gè)獨(dú)立的行政行為，原告對征收集體土地行為提起行政訴訟，首先應(yīng)當(dāng)明確其所訴的被訴行政行為具體指向的是哪一個(gè)或幾個(gè)，籠統(tǒng)以征收集體土地行為為對象提起行政訴訟，屬于被訴行政行為不明確，沒有具體明確的訴訟請求的情形。

2.達(dá)成土地征收協(xié)議并領(lǐng)取補(bǔ)償款與土地征收及其之前的行為不再具有利害關(guān)系。就集體土地征收案件而言，征收土地行為對土地實(shí)際使用人的權(quán)利義務(wù)確實(shí)會(huì)產(chǎn)生不利影響，因此，通常情況下被征收土地的實(shí)際使用人對政府實(shí)施的土地征收行為具有原告資格。但是，如果土地使用人與征收人達(dá)成土地征收協(xié)議，取得土地補(bǔ)償后，又對政府實(shí)施的土地征收及其之前的行為提起行政訴訟的，因其已經(jīng)獲得安置補(bǔ)償，與被征收的土地不再具有利害關(guān)系，此時(shí)提起行政訴訟，不具有原告資格。

3.集體土地征收訴訟合并審理的情形。行政訴訟中的合并審理可以分為兩種情形，一是必要的共同訴訟，即多個(gè)原告對同一個(gè)行政行為提起行政訴訟的，人民法院必須合并審理；二是普通的共同訴訟，即多個(gè)原告對同一類行政行為提起行政訴訟的，人民法院認(rèn)為可以合并審理并經(jīng)當(dāng)事人同意的，可以合并審理。不同的承包戶，其承包的集體土地被分別予以征收，并非基于同一征收行為提起行政訴訟，屬于普通的共同訴訟，是否合并審理，由人民法院根據(jù)案件的實(shí)際情況決定是否合并審理。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2017）最高法行申10號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）張浩。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）張喜福。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）吉林省公主嶺市人民政府。住所地：吉林省公主嶺市正陽東街501號。

法定代表人孫志剛，市長。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）吉林公主嶺國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理委員會(huì)。住所地：吉林省公主嶺市公主西大街2264號。

法定代表人趙立寶，主任。

一審原告、二審上訴人何喜臣。

再審申請人張浩、張喜福因訴被申請人吉林省公主嶺市人民政府（以下簡稱公主嶺市政府）、吉林公主嶺國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)管理委員會(huì)（以下簡稱公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)）土地征收一案，不服吉林省高級人民法院于2016年5月24日作出的（2016）吉行終177號行政裁定，向本院申請?jiān)賹彙１驹河?017年1月5日立案，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

何喜臣是公主嶺市環(huán)嶺街迎新村一組農(nóng)民，原有旱田3563平方米。張喜福、張浩二人系父子關(guān)系，是公主嶺市環(huán)嶺街迎新村二組農(nóng)民，其家庭原有旱田5533平方米。2010年9月15日，吉林省國土資源廳作出吉國土資耕函（2010）399號《關(guān)于公主嶺市人民政府2012年第4批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復(fù)》（以下簡稱399號批復(fù)），批準(zhǔn)公主嶺市政府將0.45公頃農(nóng)村集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用于工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。2011年7月，公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)準(zhǔn)備在環(huán)嶺街迎新村建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。2012年，何喜臣、張喜福分別與公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)簽訂《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目用地補(bǔ)償及安置協(xié)議》。協(xié)議簽訂后，何喜臣、張喜福即交出土地、領(lǐng)取補(bǔ)償款。2013年8月26日，吉林省國土資源廳作出吉國土資耕函（2013）394號《關(guān)于公主嶺市人民政府2012年第三十批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復(fù)》（以下簡稱394號批復(fù)），批準(zhǔn)公主嶺市政府將7.272公頃農(nóng)村集體土地征收、轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用于工礦倉儲(chǔ)和交通運(yùn)輸項(xiàng)目。2013年9月5日，公主嶺市政府根據(jù)394號批復(fù)發(fā)布《征用土地方案公告》，公主嶺市國土資源局于次日發(fā)布《征地補(bǔ)償安置方案公告》。2013年12月20日，吉林省國土資源廳作出吉國土資耕函（2013）698號《關(guān)于公主嶺市人民政府2012年第三十三批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復(fù)》（以下簡稱698號批復(fù)），批準(zhǔn)公主嶺市政府將20.4697公頃集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用于工礦倉儲(chǔ)、住宅和商服項(xiàng)目建設(shè)。2014年12月11日，吉林省國土資源廳作出吉國土資耕函（2014）402號《關(guān)于公主嶺市人民政府2012年第28批次農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的批復(fù)》（以下簡稱402號批復(fù)），再次批準(zhǔn)公主嶺市政府將21.1544公頃集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用于工礦倉儲(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)。張喜福、何喜臣原有土地在上述698號、402號批復(fù)的征地范圍內(nèi)。因何喜臣等人反映公主嶺市國土資源局非法批地等問題，2015年4月15日吉林省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局作出《關(guān)于何喜臣等人反映公主嶺市國土資源局非法批地等問題的情況說明》，認(rèn)定何喜臣等人所在村46.1447公頃土地已分4個(gè)批次經(jīng)吉林省政府批準(zhǔn)征收，批文號即前述399、394、698、402號批復(fù)。2015年，張浩、張喜福、何喜臣提起本案行政訴訟，請求依法確認(rèn)公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)在實(shí)施698、402、394號批復(fù)土地征收行為過程中存在程序違法，并撤銷違法部分的行政行為；同時(shí)按照2015年最新土地及地上附著物標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行土地征收補(bǔ)償。

四平市中級人民法院（2015）四行初字第6號行政裁定認(rèn)為，張浩、張喜福、何喜臣針對吉林省國土資源廳作出的三個(gè)不同批次批復(fù)提起訴訟，但沒有明確侵權(quán)的文件和具體內(nèi)容；同時(shí)，經(jīng)庭審核實(shí)，何喜臣、張喜福被征收的依據(jù)是不同批次文件，且相互之間沒有利害關(guān)系，其所訴是兩個(gè)行政行為，不能一并審理。張浩稱其系張喜福之子，但在其提供的家庭承包責(zé)任書中家庭成員中并沒有其名字，其自稱其中的“王鶴”是其本人，雖然其所在村出具證明，但因無戶籍管理部門的證據(jù)證明，故不予確認(rèn)。張浩不具備本案的訴訟主體資格。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（三）項(xiàng)之規(guī)定、《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回張浩、何喜臣、張喜福的起訴。張浩、何喜臣、張喜福不服，提起上訴。

吉林省高級人民法院（2016）吉行終177號行政裁定認(rèn)為，何喜臣、張喜福與公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)于2012年簽訂《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目用地補(bǔ)償及安置協(xié)議》，協(xié)議已經(jīng)實(shí)際履行完畢。何喜臣與張浩、張喜福為兩個(gè)承包戶，分別屬于不同批次的征地范圍，不能在本案中一并審理。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

再審申請人張浩、張喜福申請?jiān)賹彿Q：1、土地承包人等土地使用權(quán)人對行政機(jī)關(guān)處分其使用的農(nóng)村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟。張浩、張喜福是適格的行政訴訟原告。2、公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)對張浩、張喜福和何喜臣分別作出土地征收行為，即使被征收土地屬于不同批次，也屬于“同一事實(shí)”，理應(yīng)作為共同訴訟一并審理。請求撤銷一、二審裁定；確認(rèn)公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)在實(shí)施三個(gè)批次土地征收行為過程中存在程序違法，并撤銷違法部分的行政行為；按照2015年最新土地及地上附著物標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收補(bǔ)償。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴法》第四十九條第（三）項(xiàng)規(guī)定，提起訴訟要有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)。所謂“具體的訴訟請求”主要是指要有明確的被訴行政行為。征收集體土地行為是由征收土地批復(fù)、征收公告、征收補(bǔ)償方案公告、征收補(bǔ)償決定或者補(bǔ)償協(xié)議、強(qiáng)制搬遷決定等一系列行政行為構(gòu)成的，并非一個(gè)獨(dú)立的行政行為，原告對征收集體土地行為提起行政訴訟，首先應(yīng)當(dāng)明確其所訴的被訴行政行為具體指向的是哪一個(gè)或幾個(gè)，籠統(tǒng)以征收集體土地行為為對象提起行政訴訟，屬于被訴行政行為不明確，沒有具體明確的訴訟請求的情形。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款規(guī)定，一審法院應(yīng)當(dāng)向原告釋明，要求其明確被訴行政行為，原告不能予以明確的，人民法院可以依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，以起訴不符合行政訴訟法第四十九條規(guī)定的法定條件為由，裁定駁回起訴。本案中，張浩、張喜福、何喜臣一審訴訟請求是確認(rèn)公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)實(shí)施698、402、394號批復(fù)中的土地征收行為程序違法并予以撤銷，該訴訟請求直接指向的是公主嶺市政府、公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)的征收集體土地行為，并未能明確指向征收過程中行政機(jī)關(guān)的哪一個(gè)或幾個(gè)行政行為，屬于訴訟請求不明確的情形，一審應(yīng)當(dāng)向原告釋明，經(jīng)釋明仍不能明確的，依法裁定駁回起訴。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。所謂“利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)是指起訴時(shí)，原告所訴行政行為可能對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響。就集體土地征收案件而言，征收土地行為對土地實(shí)際使用人的權(quán)利義務(wù)確實(shí)會(huì)產(chǎn)生不利影響，因此，通常情況下被征收土地的實(shí)際使用人對政府實(shí)施的土地征收行為具有原告資格。但是，如果土地使用人與征收人達(dá)成土地征收協(xié)議，取得土地補(bǔ)償后，又對政府實(shí)施的土地征收及其之前的行為提起行政訴訟的，因其已經(jīng)獲得安置補(bǔ)償，與被征收的土地不再具有利害關(guān)系，此時(shí)提起行政訴訟，不具有原告資格。本案中，早在2012年何喜臣、張喜福就分別與公主嶺農(nóng)科園區(qū)管委會(huì)簽訂《農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目用地補(bǔ)償及安置協(xié)議》，交出土地并領(lǐng)取了補(bǔ)償款，何喜臣、張喜福等人在獲得安置補(bǔ)償，安置補(bǔ)償行為已經(jīng)生效并實(shí)際執(zhí)行的情況下，于2015年又對征收行為提起行政訴訟，起訴時(shí)何喜臣、張喜福等人與被訴土地征收行為不具有利害關(guān)系，不具有本案原告資格。一、二審裁定駁回張浩、何喜臣、張喜福的起訴，結(jié)果并無不當(dāng)。何喜臣、張喜福等人主張，原為被征收土地使用權(quán)人，具有本案原告資格，理由不能成立，本院不予支持。

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條規(guī)定，當(dāng)事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發(fā)生的行政案件，或者因同類行政行為發(fā)生的行政案件、人民法院認(rèn)為可以合并審理并經(jīng)當(dāng)事人同意的，為共同訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十六條第（二）項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)就同一事實(shí)對若干公民、法人或者其他組織分別作出具體行政行為，公民、法人或者其他組織不服分別向同一人民法院起訴的，人民法院可以決定合并審理。根據(jù)上述規(guī)定，行政訴訟中的合并審理可以分為兩種情形，一是必要的共同訴訟，即多個(gè)原告對同一個(gè)行政行為提起行政訴訟的，人民法院必須合并審理；二是普通的共同訴訟，即多個(gè)原告對同一類行政行為提起行政訴訟的，人民法院認(rèn)為可以合并審理并經(jīng)當(dāng)事人同意的，可以合并審理。本案中，何喜臣、張喜福為兩個(gè)不同的承包戶，其承包的集體土地被分別予以征收，并非基于同一征收行為提起的行政訴訟，屬于普通的共同訴訟，是否合并審理，由人民法院根據(jù)案件的實(shí)際情況決定是否合并審理。一、二審裁定根據(jù)本案的實(shí)際，認(rèn)為本案不應(yīng)合并審理，屬于人民法院行使自由裁量權(quán)的情形，不違反法律的規(guī)定。何喜臣、張喜福等人主張本案應(yīng)當(dāng)合并審理，缺乏法律根據(jù)，以此為由申請?jiān)賹?，理由不能成立?/p>

綜上，張浩、張喜福的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（一）、（四）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：

駁回張浩、張喜福的再審申請。

審 判 長　郭修江

審 判 員　董　華

審 判 員　張能寶 

二〇一七年二月二十二日

法官助理　于　浩

書 記 員　戰(zhàn)　成