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摘要：

中國特色農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的建構(gòu)應(yīng)圍繞著基本國情展開，相關(guān)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解也應(yīng)結(jié)合實(shí)際而有所創(chuàng)新。舊制度框架中的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域，存在著法律制度供給不足、征收補(bǔ)償程序不統(tǒng)一、矛盾糾紛多等突出問題。2019年修訂的《土地管理法》及2021年修訂的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)土地征收補(bǔ)償制度做了重大修訂，江蘇、浙江與上海等?。ㄊ校┮蚕嗬^出臺(tái)了地方性法規(guī)。新土地征收補(bǔ)償程序中，可訴行政行為可優(yōu)先考慮具體化為：土地征收公告（征收行為）、補(bǔ)償安置協(xié)議、補(bǔ)償安置決定、責(zé)令交出土地決定、強(qiáng)制拆除行為等；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償安置方案爭(zhēng)議可在對(duì)上述行政行為的司法審查中一并審查。補(bǔ)償安置協(xié)議可約定土地征收申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)或者發(fā)布征收土地公告作為生效條件，協(xié)議未生效則按合同締約過失承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，補(bǔ)償安置決定和責(zé)令交地決定非訴執(zhí)行，可參考強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定及其非訴執(zhí)行的審查規(guī)則進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：可訴行政行為 補(bǔ)償安置方案 補(bǔ)償安置協(xié)議 補(bǔ)償安置決定 責(zé)令交出土地決定

多年以來，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域始終存在著法律供給不足、征收補(bǔ)償程序不統(tǒng)一、矛盾糾紛多等突出問題。在司法領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為征地拆遷案件數(shù)量大、類型多、訴訟請(qǐng)求多元、社會(huì)關(guān)注度高，糾紛周期長(zhǎng)、矛盾易激化、息訴難度大等問題。具體案件審理中，普遍存在可訴行政行為、被告及訴訟請(qǐng)求確定難，補(bǔ)償安置方案審查難，強(qiáng)制拆除被告認(rèn)定難等問題。2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱新《土地管理法》）對(duì)土地征收補(bǔ)償制度做了重大修訂，2021年修訂的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱新《實(shí)施條例》）進(jìn)一步完善了實(shí)施細(xì)則。本文以新《土地管理法》和新《實(shí)施條例》（以下統(tǒng)稱新法）實(shí)施為背景，梳理土地征收補(bǔ)償制度新變化，并就新法背景下土地征收補(bǔ)償案件的法律適用與裁判理念提出建議。

一、修法背景：征收補(bǔ)償制度之實(shí)施困境

（一）法律制度供給不足2004年《中華人民共和國土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱舊《土地管理法》）及配套的2014年《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱舊《實(shí)施條例》）、《征收土地公告辦法》等法律法規(guī)規(guī)章中，有關(guān)土地征收與補(bǔ)償?shù)男问?、?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)定不甚明確，對(duì)是否應(yīng)當(dāng)作出征收決定、補(bǔ)償安置決定也缺乏規(guī)定，對(duì)糾紛解決程序規(guī)定也不盡統(tǒng)一。舊《土地管理法》第47條對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用僅有原則性規(guī)定，更多是依賴地方甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行制定的標(biāo)準(zhǔn)、方案來確定補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置方案確定后，補(bǔ)償主體、復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院對(duì)補(bǔ)償問題往往僅起到補(bǔ)償動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)數(shù)量與面積的“測(cè)量?jī)x”、補(bǔ)償金額和補(bǔ)償面積的“計(jì)算器”作用而已。實(shí)踐中的多數(shù)糾紛，表面上系對(duì)補(bǔ)償金額的異議，但更多是對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置方案的異議。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生爭(zhēng)議后，舊《實(shí)施條例》第25條規(guī)定由政府進(jìn)行裁決，但《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于依法做好征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議行政復(fù)議工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱國法〔2011〕35號(hào)）卻規(guī)定為申請(qǐng)行政復(fù)議。法律制度供給不足與互相沖突，造成實(shí)踐中對(duì)以下問題認(rèn)識(shí)模糊：“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”表現(xiàn)形式是什么？“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”與“補(bǔ)償安置方案”是什么關(guān)系？對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的政府裁決是否就是行政復(fù)議？補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議由哪一級(jí)政府裁決（復(fù)議）？是否是經(jīng)過復(fù)議才能提起訴訟？對(duì)補(bǔ)償安置方案申請(qǐng)復(fù)議（提起訴訟）是以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)（市、縣以上政府）還是制定機(jī)關(guān)（市、縣政府土地行政部門）作為被申請(qǐng)人（被告）？法律制度的不完善，既不利于被征地農(nóng)民合法權(quán)益的保障，也不利于征收和補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行，容易造成征地糾紛久拖不決，阻礙建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，從而影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。（二）征收補(bǔ)償程序不統(tǒng)一實(shí)踐中市（下文如無特別說明，均指設(shè)區(qū)的市）、縣政府征收補(bǔ)償政策經(jīng)常調(diào)整，不同項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償程序并不完全統(tǒng)一。市、縣政府及相關(guān)職能部門不統(tǒng)一、不規(guī)范、不依法實(shí)施征收補(bǔ)償行為，更造成可訴行政行為識(shí)別上的困難。比如，對(duì)征地決定（征地行為）認(rèn)識(shí)上的不一致，既對(duì)受案范圍確定造成障礙，也對(duì)征地行為合法性審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、原告資格和既判力范圍的確定帶來困擾。而補(bǔ)償義務(wù)主體法律規(guī)范的不明確，造成實(shí)踐中補(bǔ)償主體多元：既有市、縣政府，也有自然資源主管部門，還有當(dāng)?shù)卣魇辙k、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、項(xiàng)目法人；個(gè)別地區(qū)還存在“假”村集體經(jīng)濟(jì)組織之手征收補(bǔ)償?！坝姓魇毡赜醒a(bǔ)償”；征收具有獨(dú)立性、個(gè)體性和具體性，補(bǔ)償也應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性、個(gè)體性和具體性。被征收每一農(nóng)戶的補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償金額均有所不同，因此補(bǔ)償安置應(yīng)當(dāng)通過單獨(dú)的補(bǔ)償安置協(xié)議或者補(bǔ)償安置決定予以具體化；被征收人不服的，僅對(duì)本戶的補(bǔ)償安置協(xié)議或者補(bǔ)償安置決定提起訴訟（或者復(fù)議）即可，而無需針對(duì)整個(gè)征收、補(bǔ)償行為提出異議。然而，在由誰、以何形式進(jìn)行補(bǔ)償此重要問題上，由于立法不明確，加之“懶政”“怕麻煩”因素，補(bǔ)償義務(wù)主體很少逐戶簽訂補(bǔ)償協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定，不少僅將每家每戶補(bǔ)償項(xiàng)目和金額上榜公布，即視作已經(jīng)補(bǔ)償。被征收人不接受上榜公布結(jié)果的，鮮見有以補(bǔ)償安置決定方式固定補(bǔ)償安置內(nèi)容。發(fā)生訴訟后，補(bǔ)償義務(wù)主體雖會(huì)抗辯被征收人訴求不符合規(guī)定，補(bǔ)償安置款已經(jīng)保留在村組賬上且可隨時(shí)申請(qǐng)領(lǐng)取等，并以此來說明已經(jīng)依法補(bǔ)償安置，卻經(jīng)常無法提供證據(jù)證明存在書面告知領(lǐng)取等基本事實(shí)，更鮮見有依法公證提存補(bǔ)償款的方式。而司法機(jī)關(guān)則極有可能認(rèn)定未依法補(bǔ)償安置，要求按照判決時(shí)點(diǎn)確定補(bǔ)償安置金額。缺少補(bǔ)償安置決定，既容易增加補(bǔ)償安置成本，又可能導(dǎo)致“配合搬遷吃虧，拖延搬遷占便宜”的現(xiàn)象，還可能誘使極個(gè)別所謂“釘子戶”現(xiàn)象出現(xiàn)。（三）合法強(qiáng)制拆除渠道不暢、違法強(qiáng)拆懲戒措施缺失實(shí)踐中，違法強(qiáng)制拆除（或者稱為強(qiáng)制清表、強(qiáng)制搬遷、強(qiáng)制交地）現(xiàn)象大量存在。此既與基層行政執(zhí)法水平不高、征收拆遷期限緊有關(guān)，更與行政與司法不銜接、“裁執(zhí)分離”不到位密切相關(guān)。根據(jù)舊《實(shí)施條例》第45條之規(guī)定，合法強(qiáng)制拆除應(yīng)由土地行政主管部門作出責(zé)令交出土地并申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但立法對(duì)責(zé)令交出土地的條件、形式以及期限規(guī)定均不明確。由于缺失補(bǔ)償安置決定，申請(qǐng)人民法院執(zhí)行也可能被拒之門外?；鶎有姓C(jī)關(guān)明知違法也只能強(qiáng)拆，從而將合法征收補(bǔ)償安置糾紛演化為違法強(qiáng)拆賠償糾紛，人為加劇了矛盾。由于缺乏懲罰性賠償機(jī)制，司法機(jī)關(guān)“以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定賠償數(shù)額”的情形屢見不鮮。違法采取強(qiáng)拆措施，既“節(jié)約”時(shí)間成本，也不增加（有時(shí)甚至是減少）經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償成本，少數(shù)基層行政機(jī)關(guān)也就有了違法強(qiáng)拆的“動(dòng)力”，甚至互相效仿拆遷“經(jīng)驗(yàn)”，既影響官民關(guān)系和諧，更影響法治政府形象。（四）復(fù)議與司法實(shí)質(zhì)化解糾紛功能受限行政訴訟和行政復(fù)議目的是實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。受“一行為一復(fù)議”“一行為一訴訟”理念束縛，實(shí)質(zhì)化解糾紛效果并不明顯。比如，司法機(jī)關(guān)自限于“一行為一訴”，對(duì)原告起訴缺乏有效釋明引導(dǎo)，征收補(bǔ)償訴訟經(jīng)常存在原告對(duì)被訴行政行為表述不準(zhǔn)確、一案多訴、訴訟請(qǐng)求不具體、選擇被告不正確、起訴時(shí)機(jī)不恰當(dāng)和重復(fù)起訴、程序空轉(zhuǎn)。在處理結(jié)果上，人民法院因程序問題而確認(rèn)違法多于判決行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)、適用法律錯(cuò)誤；確認(rèn)違法保留行政行為效力多于撤銷或者要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)；原告名義上勝訴但實(shí)體獲得賠償少，賠償能夠全部彌補(bǔ)損失的比例更低；難以對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償安置方案的合法性進(jìn)行評(píng)判，也鮮見撤銷征地批復(fù)、征收決定的案件。行政復(fù)議職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)不夠，實(shí)質(zhì)化解糾紛能力不足，主渠道功能未能顯現(xiàn)。

二、制度嬗變：征收補(bǔ)償制度之法律修訂

（一）土地征收補(bǔ)償程序重大調(diào)整“土地征收與補(bǔ)償是典型的多階段、多步驟、多程序行為，其行政主體多元、行政過程多階、行為形式多樣”。在舊法背景下，土地征收補(bǔ)償程序大致為：（1）市、縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱市、縣政府）：上報(bào)“一書四方案”→（2）省級(jí)以上政府：批準(zhǔn)“一書四方案”→（3）市、縣政府：公告征收土地方案→（4）市、縣政府土地行政主管部門（以下簡(jiǎn)稱土管部門）：辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?）土管部門：擬定征地補(bǔ)償安置方案、公告、聽取意見、上報(bào)→（6）市、縣政府：批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案→（7）土管部門：組織實(shí)施征地補(bǔ)償安置→（8）土管部門：責(zé)令交出土地，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之后土管部門如何具體組織實(shí)施征收及補(bǔ)償安置，舊法沒有規(guī)定。新法對(duì)征收補(bǔ)償程序作了重大調(diào)整，增加征收土地預(yù)公告等制度，明確補(bǔ)償安置方案異議聽證程序，將補(bǔ)償安置方案、簽訂補(bǔ)償協(xié)議等前置到申請(qǐng)征地前，明確市、縣政府是補(bǔ)償安置及申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù)主體，特別是明確市、縣政府組織有關(guān)部門簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議，征地補(bǔ)償安置協(xié)議適用省級(jí)政府制定示范文本，市、縣政府對(duì)個(gè)別未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的應(yīng)當(dāng)作出征地補(bǔ)償安置決定。新程序具體如下：（1）市、縣政府：發(fā)布土地征收預(yù)公告→（2）市、縣政府：開展土地現(xiàn)狀調(diào)查→（3）市、縣政府：開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估→（4）市、縣政府組織有關(guān)部門：擬定補(bǔ)償安置方案并公告；多數(shù)要求聽證的，應(yīng)當(dāng)組織聽證，并修改確定補(bǔ)償安置方案→（5）市、縣政府組織有關(guān)部門：辦理補(bǔ)償?shù)怯洝?）市、縣政府組織有關(guān)部門：簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議→（7）市、縣政府：向國務(wù)院或者省級(jí)政府提出土地征收申請(qǐng)（并說明個(gè)別未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議情況）→（8）國務(wù)院或者省級(jí)政府：批準(zhǔn)征地申請(qǐng)→（9）市、縣政府：發(fā)布征收土地公告→（10）市、縣政府：對(duì)個(gè)別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的作出征地補(bǔ)償安置決定→（11）市、縣政府：責(zé)令交出土地，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。需要建議的是，考慮到征收土地、房屋應(yīng)當(dāng)是具體的、特定的、個(gè)別的，而不宜是整體的、抽象的、籠統(tǒng)的，建議待條件成熟時(shí)，規(guī)定市、縣人民政府作出征收決定后，再結(jié)合被征收人土地、房屋所有權(quán)的實(shí)際情況，相應(yīng)作出具體的征收決定并送達(dá)，這樣也有利于個(gè)案施策和司法監(jiān)督。（二）土地征收用途范圍限定舊《土地管理法》第2條第4款規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但未對(duì)“公共利益”作出界定。新《土地管理法》第45條對(duì)“公共利益”采取列舉式進(jìn)行規(guī)定，明確因軍事和外交，政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)、成片開發(fā)建設(shè)需要等5種情形屬于公共利益范圍，對(duì)“其他情形”的規(guī)定權(quán)也限于法律的規(guī)定。該規(guī)定有利于縮小征收范圍，規(guī)范土地征收權(quán)。為避免“實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)需要用地”在實(shí)踐中被隨意擴(kuò)大，必須明確成片開發(fā)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，并在成片開發(fā)建設(shè)中引入民主參與機(jī)制，以防止公共利益泛化和征收權(quán)的濫用，市、縣政府必須按照自然資源部2020年11月5日發(fā)布的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》制定的標(biāo)準(zhǔn)和程序認(rèn)定“成片開發(fā)建設(shè)”。（三）補(bǔ)償安置方案及其異議救濟(jì)途徑變化新法對(duì)補(bǔ)償安置方案不再區(qū)分?jǐn)M定主體、批準(zhǔn)主體、公告主體和實(shí)施主體，而是明確由市、縣政府組織有關(guān)部門擬定，并由其公告、組織聽證、確定方案，之后再組織實(shí)施。補(bǔ)償安置方案的制定依據(jù)是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和土地現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，內(nèi)容包括征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)、安置對(duì)象、安置方式、社會(huì)保障、辦理補(bǔ)償?shù)怯浀姆绞郊皶r(shí)限等。對(duì)補(bǔ)償安置方案異議程序問題，新法規(guī)定在公告擬定的征地補(bǔ)償安置方案時(shí)載明異議反饋渠道，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人如有異議可及時(shí)反映，如多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為擬定的征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，市、縣政府應(yīng)當(dāng)組織聽證，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會(huì)情況修改方案。舊《土地管理法》及其《實(shí)施條例》并沒有對(duì)補(bǔ)償安置方案明確規(guī)定聽證程序，新法將補(bǔ)償安置方案的聽證制度正式以法律的形式進(jìn)行規(guī)定。聽證程序中對(duì)于補(bǔ)償安置方案是否符合法律、法規(guī)規(guī)定的審查，首先要看補(bǔ)償是否全面、合理、公平，是否保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生活有保障；其次要看補(bǔ)償安置方案的制定是否符合法定的程序。補(bǔ)償安置方案公告與聽證程序，能夠較好保障被征收人對(duì)補(bǔ)償安置方案的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從源頭上防范并減少補(bǔ)償安置糾紛，必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。同時(shí)，新《實(shí)施條例》刪除了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)、裁決程序，“將征地審批與征地補(bǔ)償安置方案的確定相分離，省級(jí)以上政府作出征地批復(fù)時(shí)不再審查具體征地補(bǔ)償安置方案，而是重點(diǎn)對(duì)土地征收的必要性、合理性、是否符合為了公共利益需要確需征收土地的情形以及是否符合法定程序進(jìn)行審查”。如此改革，按照各級(jí)政府的行權(quán)能力來合理劃分土地征收與審批中的主體責(zé)任，既強(qiáng)化市、縣政府的征地補(bǔ)償安置主體責(zé)任，提高國務(wù)院和省級(jí)政府征地審批效率，也有利于司法審查找準(zhǔn)責(zé)任主體，精準(zhǔn)監(jiān)督，及時(shí)高效化解因征地引發(fā)的矛盾糾紛。（四）公平補(bǔ)償原則確立及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高新《土地管理法》提高了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。第一，在補(bǔ)償原則上，明確征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償并及時(shí)、足額支付，保障被征地農(nóng)民“原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。第二，在補(bǔ)償安置項(xiàng)目上，除了明確土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，還將建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度作為征收人法定義務(wù)，社會(huì)保障費(fèi)用單獨(dú)列支，主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。第三，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的計(jì)算由根據(jù)原用途、結(jié)合年產(chǎn)值的倍數(shù)計(jì)算，變?yōu)橛墒　⒆灾螀^(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。區(qū)片綜合地價(jià)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，且不再區(qū)分此兩項(xiàng)費(fèi)用。在制定區(qū)片綜合地價(jià)時(shí)，除了考慮原用途，還要綜合考慮土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，且明確至少每三年進(jìn)行調(diào)整或者重新公布。需要注意的是，區(qū)片數(shù)量必須控制在合理范圍內(nèi)，避免因橫向比較而產(chǎn)生矛盾，而且要控制區(qū)片間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理差異。第四，增加了村民住宅補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定，明確規(guī)定了“先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善”原則，在補(bǔ)償安置方式上，強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)村村民意愿基礎(chǔ)上，采用多樣、靈活的方式，包括重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞?，在補(bǔ)償項(xiàng)目上，明確規(guī)定對(duì)因征收造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用也應(yīng)予以補(bǔ)償。第五，為保障補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)、足額支付，明確規(guī)定申請(qǐng)征收土地的市、縣政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)落實(shí)各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，保證足額到位，?？顚Ｓ茫晃醋泐~到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。第六，在各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的分配上，新《實(shí)施條例》第32條規(guī)定地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用歸其所有權(quán)人所有，賦予省、自治區(qū)、直轄市自行制定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)分配辦法的權(quán)力。

三、地方實(shí)踐：征收補(bǔ)償制度之地方立法

（一）補(bǔ)償安置各環(huán)節(jié)的職權(quán)主體與行政行為新法明確規(guī)定了市、縣政府是土地征收與補(bǔ)償安置的責(zé)任主體，但補(bǔ)償安置工作是一項(xiàng)龐大的工程，涉及多環(huán)節(jié)、多階段的多個(gè)行政行為，從操作層面來說不可能也不應(yīng)該全部由市、縣政府直接作出，需要通過法規(guī)授權(quán)、行政授權(quán)或行政委托方式將一部分職權(quán)交由其他行政機(jī)關(guān)行使。如2021年9月29日公布的《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《上海市規(guī)定》）第4條、第5條就規(guī)定：“市規(guī)劃資源部門是本市征地房屋補(bǔ)償工作的主管部門，負(fù)責(zé)本市征地房屋補(bǔ)償?shù)臉I(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理等工作。市和區(qū)發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、人力資源社會(huì)保障、房屋管理、財(cái)政、市場(chǎng)監(jiān)管、審計(jì)等部門應(yīng)當(dāng)協(xié)同做好征地房屋補(bǔ)償工作。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)配合做好征地房屋補(bǔ)償工作”“區(qū)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的征地房屋補(bǔ)償工作。區(qū)人民政府可以指定區(qū)規(guī)劃資源等部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的征地房屋補(bǔ)償工作。區(qū)人民政府指定的區(qū)征地事務(wù)機(jī)構(gòu)具體實(shí)施征地房屋補(bǔ)償工作。區(qū)征地事務(wù)機(jī)構(gòu)委托實(shí)施單位承擔(dān)征地房屋補(bǔ)償具體工作的，應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的征地房屋補(bǔ)償行為進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任”。新法未明確規(guī)定辦理補(bǔ)償?shù)怯浻珊尾块T辦理，2021年9月29日通過的《浙江省土地管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《浙江省條例》）第43條就規(guī)定：“向設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府指定的部門、機(jī)構(gòu)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處辦理補(bǔ)償?shù)怯洝薄Ｔ偃?，在簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議環(huán)節(jié)，新《實(shí)施條例》第29條規(guī)定：市、縣政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議?！墩憬l例》第44條就規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府指定的部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)依法與擬被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議”。再如，在責(zé)令交地與申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)，《浙江省條例》第47條就規(guī)定：簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議的行政機(jī)關(guān)也可以作出要求履行協(xié)議的書面決定，并依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。（二）申請(qǐng)征收土地的條件根據(jù)新《土地管理法》第47條和新《實(shí)施條例》第30條的規(guī)定，市、縣政府完成征地前期工作后，方可提出征收土地申請(qǐng)。《浙江省條例》第45條， 2021年1月15日修訂的《江蘇省土地管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《江蘇省條例》）第39條明確規(guī)定，依法完成擬征收公告、征收土地調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、征地補(bǔ)償安置方案公告與聽證、征地補(bǔ)償?shù)怯浥c協(xié)議簽訂等相關(guān)前期工作后，方可提出征收土地申請(qǐng)。在征地前期工作中，需要注意以下三方面問題：一是征地補(bǔ)償?shù)怯浫嫱七M(jìn)。既往實(shí)踐中，被征收人因不滿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等原因不在公告期限內(nèi)配合征地補(bǔ)償?shù)怯浨闆r較為普遍，影響征收補(bǔ)償工作推進(jìn)。《浙江省條例》第43條第3款從操作層面解決了這個(gè)難題，即“相關(guān)信息按照土地現(xiàn)狀調(diào)查公示結(jié)果確定。辦理補(bǔ)償?shù)怯浀臋C(jī)構(gòu)可以委托公證機(jī)構(gòu)對(duì)登記情況進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)公證”。二是補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂與締約比例的確定。新程序中，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議已經(jīng)前置到征收土地申請(qǐng)前，但簽約要達(dá)到何比例或何程度才可以提出征收土地申請(qǐng)，法律僅使用“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的”表述。對(duì)“個(gè)別”規(guī)定問題，留給地方?jīng)Q定?！墩憬l例》第44條第2款即規(guī)定“個(gè)別的具體標(biāo)準(zhǔn)由省人民政府規(guī)定”。《山東省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范征收土地管理工作的意見》（魯政辦字〔2022〕13號(hào)）第2條第6項(xiàng)就規(guī)定“簽訂協(xié)議的比例一般應(yīng)不低于使用權(quán)人總數(shù)的95%”。從立法背景資料判斷，新《土地管理法》立法本意是設(shè)置較高的簽約比例。一些省市對(duì)國有土地上房屋征收補(bǔ)償簽約比例有明確規(guī)定，如上海市規(guī)定在舊城區(qū)改建上確定的簽約比例不得低于80%。三是市、縣政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)落實(shí)補(bǔ)償費(fèi)用、社會(huì)保障費(fèi)用等，并保證足額到位，?？顚Ｓ?。有關(guān)費(fèi)用未足額到位的，不得批準(zhǔn)征收土地。江蘇省還探索建立征地補(bǔ)償費(fèi)用預(yù)存制度，設(shè)立征地補(bǔ)償款專戶和社會(huì)保障資金專戶。（三）作出補(bǔ)償安置決定的程序新法未規(guī)定補(bǔ)償安置決定作出程序。補(bǔ)償安置決定直接確定未簽訂協(xié)議被征收人補(bǔ)償利益，且具有強(qiáng)制性，必須依法作出。首先，作出補(bǔ)償安置決定前必須依法經(jīng)過了征地批前告知、聽證等程序，還必須強(qiáng)化決定作出前協(xié)商和解。如《上海市規(guī)定》第26條第2款就規(guī)定了征地房屋補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)程序：“區(qū)人民政府作出征地補(bǔ)償安置決定前，區(qū)征地事務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征地房屋補(bǔ)償方案，制定具體補(bǔ)償方案，提供給宅基地使用權(quán)人或者房屋所有人，并要求其在規(guī)定期限內(nèi)給予答復(fù)。具體補(bǔ)償方案，應(yīng)當(dāng)包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置房屋的地點(diǎn)、搬遷期限等內(nèi)容。在答復(fù)期限內(nèi)，區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)予以協(xié)調(diào)?！逼浯?，補(bǔ)償安置決定主要內(nèi)容包括：被征收人基本情況、協(xié)商的過程、分歧的原因、補(bǔ)償安置決定的依據(jù)和理由，補(bǔ)償款項(xiàng)保管（提存、領(lǐng)取）方式，土地（房屋）騰退的期限和具體要求等，并告知申請(qǐng)復(fù)議與起訴的權(quán)利。再次，補(bǔ)償安置決定應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)、合法、合理、公平原則。當(dāng)被征收人所提的補(bǔ)償安置要求明顯不符合法律規(guī)定而無法滿足時(shí)，市、縣政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法作出書面補(bǔ)償安置決定，固定補(bǔ)償內(nèi)容，而不能一直反復(fù)協(xié)商，甚至以拖待變。實(shí)踐中，補(bǔ)償安置方案即應(yīng)當(dāng)明確作出補(bǔ)償安置決定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。行政主體未在該時(shí)間節(jié)點(diǎn)前作出補(bǔ)償安置決定的，如遇房地產(chǎn)價(jià)格漲幅較大，則要考慮按照實(shí)際作出補(bǔ)償安置決定的時(shí)間點(diǎn)確定。最后，補(bǔ)償安置決定還應(yīng)依法送達(dá)被征收人。除產(chǎn)權(quán)人不明確等特殊情形可以采取公告送達(dá)外，一般應(yīng)直接送達(dá)并固定證據(jù)。（四）責(zé)令交出土地及依法強(qiáng)制執(zhí)行的條件及程序土地征收申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)后，市、縣政府已經(jīng)履行補(bǔ)償安置義務(wù)的，被征收人即應(yīng)按協(xié)議約定或補(bǔ)償安置決定的要求交出被征收的土地（房屋），配合建設(shè)單位入場(chǎng)。根據(jù)《實(shí)施條例》第62條規(guī)定，“阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上地方人民政府責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。由于新法明確規(guī)定了簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的程序和作出補(bǔ)償安置決定的程序，因此被征收人交地義務(wù)，既可能是由協(xié)議約定的，也可能是由決定明確的。實(shí)踐中，強(qiáng)制執(zhí)行問題，既可能按照行政協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行模式進(jìn)行，也可能按照生效行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行模式執(zhí)行。一種思路認(rèn)為，不論是協(xié)議還是決定，市、縣政府都要根據(jù)新《實(shí)施條例》第62條的規(guī)定作出責(zé)令交地決定并申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。具體要根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）第五章“申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。即：在作出補(bǔ)償安置決定情形下，市、縣政府：（1）作出責(zé)令交地決定→（2）催告履行責(zé)令交地決定→（3）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令交地決定。在簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議情形下，結(jié)合《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議解釋》）第24條的規(guī)定，市、縣政府：（1）催告履行征地補(bǔ)償安置協(xié)議約定的義務(wù)→（2）作出責(zé)令交地決定→（3）催告履行責(zé)令交地決定→（4）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行責(zé)令交地決定。另一種思路認(rèn)為，結(jié)合《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》《行政協(xié)議司法解釋》的規(guī)定，市、縣政府在作出補(bǔ)償安置決定或“要求履行協(xié)議的書面決定”后，無須再作出責(zé)令交地決定，申請(qǐng)執(zhí)行的是補(bǔ)償安置決定或“要求履行協(xié)議的書面決定”。如《浙江省條例》第47條規(guī)定，強(qiáng)制執(zhí)行的程序如下：簽訂協(xié)議的行政機(jī)關(guān)或者設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）政府：（1）催告履行征地補(bǔ)償安置協(xié)議約定的義務(wù)→（2）作出“要求履行協(xié)議的書面決定”→（3）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

四、司法應(yīng)對(duì)：征收補(bǔ)償爭(zhēng)議之實(shí)質(zhì)化解

（一）可訴行政行為、訴訟請(qǐng)求的確定及裁判方式的選擇土地征收與補(bǔ)償是典型的多階段行政行為，其中可訴性行政行為的判定，始終是行政訴訟難題。舊法實(shí)踐中存在著表現(xiàn)形式各異的行政行為和類型復(fù)雜的訴訟請(qǐng)求，爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解難。新法背景下，補(bǔ)償安置義務(wù)主體原則上確定為市、縣政府，并明確要求市、縣政府制定補(bǔ)償安置方案、組織簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議、發(fā)布征收土地公告、作出補(bǔ)償安置決定、責(zé)令交出土地，因此可訴行政行為判定及訴訟請(qǐng)求確定相對(duì)明確。但實(shí)踐中以下問題仍需要關(guān)注：1.省級(jí)政府征地批復(fù)和市、縣政府征地公告的關(guān)系與可訴性問題舊法未能完全厘清征地批復(fù)、征地公告的性質(zhì)與關(guān)系，同時(shí)又遺漏了應(yīng)當(dāng)存在的“征地決定”，造成實(shí)踐中對(duì)何謂“征收（地）行為”莫衷一是，理解各異。對(duì)于省級(jí)政府征地批復(fù)是否可訴，現(xiàn)行的主流觀點(diǎn)認(rèn)為不可訴，主要理由有以下兩點(diǎn)：一是認(rèn)為根據(jù)《行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定，可以將“征地批復(fù)”認(rèn)定為省級(jí)政府的“最終裁決”；二是認(rèn)為可以將“征地批復(fù)”認(rèn)定為上下級(jí)之間的內(nèi)部審批行為。具體而言，土地征收批復(fù)一般是由市、縣政府提出申請(qǐng)并逐級(jí)上報(bào)到省國土廳或國土資源部，由國土資源部門對(duì)申請(qǐng)依法作出審查后，代表省政府或國務(wù)院作出，即省政府的征地批復(fù)是上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的請(qǐng)示答復(fù)，屬于上級(jí)機(jī)關(guān)向下級(jí)機(jī)關(guān)作出的內(nèi)部審批行為，批復(fù)的內(nèi)容對(duì)行政相對(duì)人不直接發(fā)生法律效力，批復(fù)既不送達(dá)被征收人，也不直接發(fā)生征收后果，且批準(zhǔn)征收后是否以及何時(shí)實(shí)施征收，仍有待市、縣政府決定?！皟?nèi)部審批認(rèn)定”，在國發(fā)〔2015〕27號(hào)《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》中還得到了強(qiáng)化：該文件已經(jīng)明確將“土地征收審查（40）”“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審查（39）”，調(diào)整為“政府內(nèi)部審批的事項(xiàng)目錄”，“征地批復(fù)”的“內(nèi)部審批”屬性更加明確。如果省級(jí)政府征地批復(fù)不可訴，那么可訴的只能是市、縣政府的征地公告（視其為征地決定、征收行為）。然而，也有觀點(diǎn)主張市、縣政府征收公告也不可訴，因?yàn)檎魇展鎯H僅是征地批復(fù)的外化、送達(dá)、告知程序。對(duì)于上述爭(zhēng)議，新《實(shí)施條例》第30條、第31條規(guī)定將“征收土地”權(quán)與批準(zhǔn)“征收土地申請(qǐng)”權(quán)進(jìn)行了區(qū)分，“對(duì)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地征收審批的主要內(nèi)容進(jìn)行了明確，這是重大制度創(chuàng)新”“國務(wù)院和省級(jí)人民政府在土地征收審批時(shí)，對(duì)市、縣人民政府負(fù)總責(zé)的事項(xiàng)，不再進(jìn)行審查，真正按照各級(jí)政府的行權(quán)能力來體現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等”。此種“重大制度創(chuàng)新”，事實(shí)上將傳統(tǒng)認(rèn)為的“征收職權(quán)”，在省級(jí)政府與市、縣政府內(nèi)部進(jìn)行了二次分工：因此可以將省級(jí)政府征地批復(fù)不再理解為“征地行為”“征收行為”，而視之為對(duì)市、縣政府“征地行為”“征收行為”的內(nèi)部控制，也不再是許可征收，而是內(nèi)部批準(zhǔn)征收。此既為將省級(jí)政府征地批復(fù)視為征收土地行為內(nèi)部審批“創(chuàng)造”了條件，也為引導(dǎo)當(dāng)事人不直接起訴省級(jí)政府征地批復(fù)而起訴市、縣政府征地公告（征地行為）“創(chuàng)造”了條件。當(dāng)然，此種觀點(diǎn)仍有待立法機(jī)關(guān)、理論界及實(shí)務(wù)部門認(rèn)識(shí)統(tǒng)一。在各界認(rèn)識(shí)未完全統(tǒng)一前，對(duì)省級(jí)政府征地批復(fù)和市、縣政府征地公告的可訴性問題，似可采取以下方式解決：一是應(yīng)創(chuàng)新省級(jí)政府征地批復(fù)的原告資格和審查模式。如前所述，現(xiàn)行主流觀點(diǎn)認(rèn)為，省級(jí)政府征地批復(fù)不可訴，既有以《中華人民共和國行政復(fù)議法》第30條第2款規(guī)定作為論證理由的，也有以國發(fā)〔2015〕27號(hào)《國務(wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》確定的內(nèi)部審批屬性為論證理由的。退而言之，筆者認(rèn)為，即使主流觀點(diǎn)再次改變，進(jìn)而認(rèn)可省級(jí)政府征地批復(fù)可訴，那么對(duì)于原告資格范圍與審查模式仍有特別規(guī)定之必要。因?yàn)楦鶕?jù)新《實(shí)施條例》第30條第2款的規(guī)定進(jìn)行，省級(jí)政府僅對(duì)征收土地的必要性、合理性、是否符合公共利益需要、是否符合法定程序進(jìn)行審查；對(duì)市、縣政府申請(qǐng)征地前實(shí)施并負(fù)總責(zé)的事項(xiàng)（如擬定補(bǔ)償安置方案、組織聽證等），“不再進(jìn)行審查”。原則上，已簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的農(nóng)戶不應(yīng)具有原告資格，原告主體資格僅限定在“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的”被征收農(nóng)戶。此類案件受理與審查，可采取共同訴訟或者代表人訴訟的方式，在一次訴訟中解決征地批復(fù)合法性問題。人民法院對(duì)征地必要性審查的主要內(nèi)容是本地區(qū)是否還有存量土地、閑置土地和批而未供土地可利用；合理性審查的主要內(nèi)容是土地征收的數(shù)量和面積是否合理、是否符合有關(guān)的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、是否符合節(jié)約集約用地、是否存在搭車征地等。人民法院生效裁判，原則上羈束所有參加或者未參加訴訟的未簽訂協(xié)議的個(gè)別被征收農(nóng)戶。二是引導(dǎo)被征收農(nóng)戶直接起訴市、縣政府依據(jù)新《實(shí)施條例》第31條發(fā)布的征收土地公告。原則上，已簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的農(nóng)戶不應(yīng)具有原告資格，原告主體資格僅限定在“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的”被征收農(nóng)戶。此類案件受理與審查，可采取共同訴訟或者代表人訴訟的方式，在一次訴訟中解決征收土地公告的合法性問題。合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，原則上依據(jù)新《實(shí)施條例》第30條第2款的規(guī)定進(jìn)行。人民法院生效裁判，原則上羈束所有參加或者未參加訴訟的未簽訂協(xié)議的個(gè)別被征收農(nóng)戶。三是引導(dǎo)被征收農(nóng)戶起訴對(duì)其權(quán)利義務(wù)影響最為密切的行政行為。如其對(duì)土地征收行為無異議，僅對(duì)補(bǔ)償問題有異議，應(yīng)引導(dǎo)被征收農(nóng)戶訴市、縣政府作出的征地補(bǔ)償安置決定或補(bǔ)償安置協(xié)議，直接解決補(bǔ)償安置爭(zhēng)議。2.補(bǔ)償安置方案可訴性的變化補(bǔ)償安置方案及批準(zhǔn)行為的救濟(jì)渠道，在舊法時(shí)代反復(fù)變動(dòng)且始終不統(tǒng)一。新法背景下，補(bǔ)償安置方案制定機(jī)關(guān)即為市、縣政府，故已不存在批準(zhǔn)行為，因此批準(zhǔn)行為可訴性問題無需再討論。而對(duì)市、縣政府制定的補(bǔ)償安置方案可訴性問題，仍有不同認(rèn)識(shí)。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，舊《實(shí)施條例》第25條規(guī)定了補(bǔ)償安置方案裁決前置程序，國法〔2011〕35號(hào)文也規(guī)定，補(bǔ)償安置方案爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)依照行政復(fù)議法律、法規(guī)的規(guī)定向上一級(jí)政府提出申請(qǐng)，“既然對(duì)一個(gè)行政行為的復(fù)議決定能夠提起訴訟，那么該行政行為本身也應(yīng)是可訴的，因此征地補(bǔ)償安置方案并非不可訴”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“舊《實(shí)施條例》第25條和國法〔2011〕35號(hào)文實(shí)際暗含行政復(fù)議先行、然后再進(jìn)入行政訴訟的意思，且補(bǔ)償安置方案爭(zhēng)議仍屬較為抽象、規(guī)范化的行政行為爭(zhēng)議，由行政機(jī)關(guān)先行處理，能夠及時(shí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并減少糾紛”。新《實(shí)施條例》刪除了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)、裁決程序。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)征地補(bǔ)償安置方案不服的，可向擬定該方案的市、縣政府的上一級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)議。至于是明確為復(fù)議前置還是復(fù)議終局，是否納入行政訴訟受案范圍，目前仍有一定分歧。筆者認(rèn)為，新法背景下的安置補(bǔ)償方案有了更加完備的異議、聽證等救濟(jì)程序，被征地農(nóng)戶不同意方案的，可以不簽訂補(bǔ)償協(xié)議，從而“擱置”征地程序；個(gè)別人對(duì)安置補(bǔ)償決定不服提起復(fù)議或者訴訟的，可以一并提起對(duì)方案合法性的審查，方案當(dāng)作類似的規(guī)范性文件來對(duì)待。當(dāng)然，如果多數(shù)意見仍然主張方案屬于可復(fù)議、可訴訟的具體的行政行為，那么，鑒于補(bǔ)償安置方案是由地方政府自行確定，先行經(jīng)過行政復(fù)議更有利于糾紛解決，故應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持復(fù)議前置；至于是本級(jí)復(fù)議還是上一級(jí)復(fù)議可以立法特別規(guī)定。當(dāng)然，合法性審查標(biāo)準(zhǔn)與模式，宜參考前述征地公告審查模式，并保持司法謙抑?？傊徽鞯剞r(nóng)戶或者集體經(jīng)濟(jì)組織在補(bǔ)償安置方案確定前有異議的，可通過征求意見、聽證程序解決；方案確定后、簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議前有異議的，可向制定該方案的市、縣政府的上一級(jí)政府申請(qǐng)復(fù)議，不服復(fù)議決定才可提起訴訟；在簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或發(fā)布征地公告、作出補(bǔ)償安置決定、責(zé)令交地決定、強(qiáng)制拆除后，被征收人對(duì)補(bǔ)償安置方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、被征收房屋和土地的地類與面積認(rèn)定、地上附著物與青苗補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算等有異議的，可以在下文五類訴訟中作為事實(shí)和依據(jù)一并審查。在一并審查中，符合法律法規(guī)和省級(jí)政府補(bǔ)償安置政策，達(dá)到公平、合理標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的補(bǔ)償安置方案，可以作為裁判依據(jù)；不符合的，直接按照法律法規(guī)和省級(jí)政府補(bǔ)償安置政策確定補(bǔ)償安置內(nèi)容。3.補(bǔ)償安置糾紛訴訟請(qǐng)求類型化及其裁判方式被征收人對(duì)土地征收行為無異議，但對(duì)補(bǔ)償安置、責(zé)令交地或強(qiáng)制拆除不服提起訴訟的，可分別起訴補(bǔ)償安置協(xié)議、補(bǔ)償安置決定、責(zé)令交地決定或強(qiáng)制拆除行為。此類爭(zhēng)議中，大部分被征收人對(duì)征收行為并不反對(duì)甚至希望征地拆遷，產(chǎn)生糾紛的根源在于是否被合法、公平、及時(shí)、足額補(bǔ)償。因此，面對(duì)維權(quán)能力較弱的普通農(nóng)戶，人民法院在一審階段應(yīng)當(dāng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《行訴法解釋》）第55條的規(guī)定，給予指導(dǎo)和釋明，并結(jié)合個(gè)案具體補(bǔ)償進(jìn)展情況、補(bǔ)償安置分歧原因等，從回應(yīng)被征收人實(shí)質(zhì)訴求出發(fā)，引導(dǎo)被征收人準(zhǔn)確確定適格被告、被訴行政行為和有利于爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)化解的訴訟請(qǐng)求?？蓪⑵湓V訟請(qǐng)求進(jìn)行類型化處理，具體分為如下五種類型：一是訴補(bǔ)償安置協(xié)議類。在已經(jīng)簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下，如被征收人認(rèn)為補(bǔ)償安置協(xié)議無效/違法/遺漏法定補(bǔ)償安置內(nèi)容，或認(rèn)為補(bǔ)償安置義務(wù)主體未依約履行補(bǔ)償安置協(xié)議的，可訴請(qǐng)確認(rèn)補(bǔ)償安置協(xié)議無效、違法/變更、撤銷、解除補(bǔ)償安置協(xié)議/履行補(bǔ)償安置協(xié)議。二是訴補(bǔ)償安置決定類。在補(bǔ)償安置義務(wù)主體已經(jīng)作出了補(bǔ)償安置決定的情況下，如被征收人認(rèn)為補(bǔ)償安置決定違法或者遺漏法定補(bǔ)償安置內(nèi)容的，可訴請(qǐng)撤銷或者變更或者重新作出補(bǔ)償安置決定。三是訴履行補(bǔ)償安置職責(zé)類。在無補(bǔ)償安置協(xié)議或補(bǔ)償安置決定的情況下，不管被征收的土地是否被強(qiáng)制交出，如被征收人認(rèn)為征收人未依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)的，均可訴請(qǐng)征收人依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)或作出補(bǔ)償安置決定。在裁判方式上，被征收人訴請(qǐng)市、縣政府履行補(bǔ)償安置職責(zé)的，人民法院應(yīng)判決責(zé)令被告依法履行補(bǔ)償安置職責(zé)；被征收人訴請(qǐng)作出補(bǔ)償安置決定的，人民法院應(yīng)判決責(zé)令被告依法作出補(bǔ)償安置決定；被征收人訴請(qǐng)補(bǔ)償具體的數(shù)額的，從實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議、減輕當(dāng)事人訴累的角度出發(fā)，在補(bǔ)償項(xiàng)目與補(bǔ)償內(nèi)容的事實(shí)、證據(jù)和依據(jù)均已明確的情況下，人民法院可以直接作出包括具體補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償金額的補(bǔ)償判決，不宜再判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出補(bǔ)償安置決定或履行補(bǔ)償安置職責(zé)。即使對(duì)于具體補(bǔ)償內(nèi)容、項(xiàng)目和金額暫時(shí)難以確定，需要行政機(jī)關(guān)確定面積、數(shù)量或者裁量的，人民法院要大力推廣中間判決（中間確認(rèn)判決），在裁判文書中先行確定補(bǔ)償安置的基本原則、基本要求和確定補(bǔ)償金額的基本方法，作為判決之后行政機(jī)關(guān)作出補(bǔ)償安置決定的具體依據(jù)，以實(shí)質(zhì)化解糾紛，減少當(dāng)事人再次訴訟，減輕訴累和審判壓力。四是訴責(zé)令交地決定類。在已作出責(zé)令交地決定的情況下，如被征收人認(rèn)為未履行補(bǔ)償安置職責(zé)或履行不到位，或作出責(zé)令交地決定程序違法的，可訴請(qǐng)確認(rèn)責(zé)令交地決定違法。五是訴行政強(qiáng)制附帶賠償類。在無補(bǔ)償安置協(xié)議或補(bǔ)償安置決定且已被強(qiáng)制交出土地的情況下，如被征收人不服強(qiáng)制拆除行為的，可訴請(qǐng)確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法并賠償動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)等損失。人民法院針對(duì)被征收人的訴請(qǐng)可區(qū)別情況進(jìn)行兩種判決：一般情況下應(yīng)當(dāng)直接判決賠償具體數(shù)額，特殊情況下責(zé)令被告作出賠償決定。對(duì)于行政機(jī)關(guān)應(yīng)予賠償?shù)氖聦?shí)、證據(jù)和依據(jù)均已明確的，應(yīng)直接判決行政機(jī)關(guān)賠償具體的數(shù)額；尚不能明確的，由于人民法院欠缺專業(yè)性，需要行政主體先行作出行政判斷，不宜直接作出判決，可責(zé)令被告在一定期限內(nèi)作出賠償決定。在賠償標(biāo)準(zhǔn)方面，在確保賠償標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于被征收人依據(jù)補(bǔ)償安置方案可以獲得的征收補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，適當(dāng)體現(xiàn)賠償?shù)膽土P性。在確定賠償項(xiàng)目和賠償金額時(shí)，應(yīng)結(jié)合違法行為的類型與違法情節(jié)的輕重，參照補(bǔ)償安置方案，準(zhǔn)確適用《中華人民共和國國家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國家賠償法》）、《行政賠償規(guī)定》規(guī)定的賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償標(biāo)準(zhǔn)。賠償金額應(yīng)包括被征收房屋的價(jià)值、違法強(qiáng)制拆除造成的物品損失、補(bǔ)償安置權(quán)益損失（即按照補(bǔ)償安置方案應(yīng)當(dāng)獲得的搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、補(bǔ)貼費(fèi)、停產(chǎn)停業(yè)損失、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房等）等；補(bǔ)償安置權(quán)益損失可以視為《國家賠償法》第36條第8項(xiàng)規(guī)定的“直接損失”，其中“不低于”給予人民法院高度的自由裁量權(quán)，人民法院可根據(jù)行政機(jī)關(guān)具體的違法程度確定賠償數(shù)額，體現(xiàn)賠償?shù)膽土P性。（二）補(bǔ)償安置協(xié)議的效力與審查“無征收即無補(bǔ)償，無補(bǔ)償則無征收”。補(bǔ)償與征收互為條件和前提。新《土地管理法》第47條第4款、第5款，一方面將簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議作為申請(qǐng)征收土地的前提條件和前置程序，補(bǔ)償協(xié)議的簽訂達(dá)到一定比例后，方可申請(qǐng)土地征收；另一方面又明確簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議僅是批準(zhǔn)征收、實(shí)施征收的必要條件而非充分條件；補(bǔ)償安置協(xié)議的生效和執(zhí)行，取決于征地申請(qǐng)是否得到批準(zhǔn)以及市、縣政府是否最終實(shí)施土地征收。如果將征地程序分為批前、審批、批后三個(gè)階段，每個(gè)階段尚有多個(gè)步驟、程序需要執(zhí)行：即使預(yù)征收階段已經(jīng)達(dá)到既定簽約率，后續(xù)仍需落實(shí)補(bǔ)償費(fèi)用、組卷申請(qǐng)報(bào)批；即使獲得批準(zhǔn)后仍需進(jìn)行土地征收公告、通知騰空交付等多項(xiàng)工作，且一旦征地目的發(fā)生改變，市、縣政府可能會(huì)暫停征收工作；而如超過征地批復(fù)兩年有效期未實(shí)施征收，則需要重新申請(qǐng)報(bào)批或延長(zhǎng)有效期。在未達(dá)到簽約率，或征收未獲得批準(zhǔn)或者批準(zhǔn)后未實(shí)施情況下，補(bǔ)償安置協(xié)議效力如何認(rèn)定、是否需要執(zhí)行？由此產(chǎn)生的糾紛應(yīng)如何處理？仍有待實(shí)踐來回答。根據(jù)《中華人民共和國民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）第502條第1款的規(guī)定，依法成立的合同，自成立時(shí)生效，但是法律另有規(guī)定或者當(dāng)事人另有約定的除外。補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)當(dāng)屬于成立但尚未生效的附生效條件的合同，生效條件有賴于協(xié)議雙方的約定。關(guān)于補(bǔ)償安置協(xié)議的生效條件有以下兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為達(dá)到簽約比例并獲得征地批準(zhǔn)后生效：[[22]]二是認(rèn)為獲得征地批準(zhǔn)且發(fā)布征地公告后生效。[[23]]如《上海市規(guī)定》第12條就規(guī)定：“征收集體土地申請(qǐng)經(jīng)依法批準(zhǔn)并公告后，相關(guān)補(bǔ)償協(xié)議生效”。契約應(yīng)當(dāng)信守，公法契約尤當(dāng)如此。安置補(bǔ)償協(xié)議未生效前，亦不意味著沒有約束力，仍應(yīng)基于誠實(shí)守信原則，積極促成合同條件的成就，并履行合同生效前的“前義務(wù)”。如市、縣政府應(yīng)積極申請(qǐng)土地征收，保證補(bǔ)償費(fèi)用足額到位，土地征收申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)后積極作出土地征收公告并組織實(shí)施。實(shí)踐中，如果約定土地征收申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)作為補(bǔ)償安置協(xié)議生效條件，對(duì)于在一審法庭辯論終結(jié)前征地申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)的，之前簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議可認(rèn)定為生效；未達(dá)到簽約比例，或仍未取得征地批復(fù)手續(xù)且不可能取得批復(fù)的，根據(jù)協(xié)議的約定確認(rèn)協(xié)議未生效，按照協(xié)議的約定和法律規(guī)定的合同締約過失賠償責(zé)任依法處理；如果土地征收申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)，但市、縣政府兩年內(nèi)不具體實(shí)施征收導(dǎo)致有權(quán)部門作出的征地批復(fù)失效或者因公共利益不需要實(shí)施征收的，此時(shí)協(xié)議雖然生效，但由于協(xié)議目的不能實(shí)現(xiàn)，協(xié)議相對(duì)方有權(quán)要求解除協(xié)議并要求征收主體承擔(dān)違約責(zé)任；如果通過重新申請(qǐng)或延長(zhǎng)征地批復(fù)有效期后，區(qū)片綜合地價(jià)已經(jīng)調(diào)整的，為減少被征收人損失，可另行簽訂補(bǔ)充協(xié)議。行政機(jī)關(guān)與被征收人簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議，無證據(jù)證明存在無效的事由的，人民法院應(yīng)尊重雙方當(dāng)事人的意思表示。被征收人已簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議、領(lǐng)取相應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)用且交出土地后，其依附于土地上的所有者權(quán)利一并消失。但補(bǔ)償安置協(xié)議存在《民法典》第144條、第146條、第153至154條規(guī)定的合同無效法定情形和《中華人民共和國行政訴訟法》第75條規(guī)定的“實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形”的除外。關(guān)于補(bǔ)償安置協(xié)議的實(shí)施主體，新《土地管理法》第47條第4款、新《實(shí)施條例》第29條第1款規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議”，從文義解釋角度看，簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的行政主體既可能是市、縣政府，也可能是其組織的有關(guān)部門。由于有些地方性法規(guī)、規(guī)章規(guī)定設(shè)區(qū)的市、縣政府可指定政府部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，人民法院應(yīng)謹(jǐn)慎確定并尊重行政主體資格。（三）補(bǔ)償安置決定的審查補(bǔ)償安置決定合法性審查，要重點(diǎn)圍繞補(bǔ)償內(nèi)容是否公平合理。一是征地補(bǔ)償安置決定是否有事實(shí)和法律依據(jù)，包括是否依法及時(shí)作出、被征收的土地是否在土地征收公告范圍內(nèi)、用地項(xiàng)目是否符合公共利益需要、補(bǔ)償安置方案是否合法等進(jìn)行全面審查。二是補(bǔ)償內(nèi)容是否公平合理。公平就是同樣情況同一標(biāo)準(zhǔn)同樣對(duì)待；合理就是對(duì)于合法房屋至少要做到拆一還一甚至更高；及時(shí)就是必須先補(bǔ)償后拆遷；足額就是補(bǔ)償要做到“生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”“居住條件有改善”。判斷補(bǔ)償安置是否公平合理，既要嚴(yán)格執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，又要考慮符合上位法的地方性規(guī)定，還要全面實(shí)現(xiàn)“生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”“居住條件有改善”。具體而言，在確認(rèn)征收土地公告和征地補(bǔ)償安置方案的合法性的前提下，人民法院在確定并計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗、房屋以及社會(huì)保障等補(bǔ)償內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照新《土地管理法》《實(shí)施條例》和補(bǔ)償安置方案所確定的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和計(jì)算方法進(jìn)行。對(duì)補(bǔ)償安置決定合法性的審查，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平合理補(bǔ)償并秉持司法謙抑；對(duì)規(guī)范性文件和補(bǔ)償安置方案中結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際且不違反上位法和省級(jí)補(bǔ)償安置政策規(guī)定的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、支付對(duì)象和支付方式，可予以支持。實(shí)踐中，經(jīng)常發(fā)生能否適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議。原則上，集體土地與國有土地征收補(bǔ)償理論、范圍與標(biāo)準(zhǔn)均不相同，因此應(yīng)嚴(yán)格限制集體土地上房屋參照國有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的適用，對(duì)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《審理農(nóng)村集體土地行政案件規(guī)定》）第12條第2款的特別規(guī)定，要全面準(zhǔn)確理解。當(dāng)然，由于國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般高于集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，行政主體參照國有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被征收的房屋進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，為了充分保障被征收土地農(nóng)民的合法權(quán)益，人民法院應(yīng)予尊重。（四）責(zé)令交出土地決定的審查及強(qiáng)制執(zhí)行根據(jù)《行訴法解釋》第155條至第161條關(guān)于非訴行政執(zhí)行及《審理農(nóng)村集體土地行政案件規(guī)定》第14條的規(guī)定，借鑒最高人民法院《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，市、縣政府作出責(zé)令交地決定后、向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)，除提交強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書外，還應(yīng)當(dāng)提交以下材料：（1）責(zé)令交地決定及作出該決定的相關(guān)證據(jù)（包括補(bǔ)償安置方案、補(bǔ)償安置協(xié)議及要求履行協(xié)議的書面決定或補(bǔ)償安置決定、土地征收申請(qǐng)批準(zhǔn)文件、土地征收公告）和所依據(jù)的規(guī)范性文件；（2）責(zé)令交地決定送達(dá)憑證、催告情況及被征收人、直接利害關(guān)系人的意見；（3）社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估材料；（4）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的土地（房屋）狀況。非訴行政執(zhí)行案件由人民法院行政審判庭進(jìn)行審查，審查范圍包括：（1）申請(qǐng)人是否系作出責(zé)令交地決定的市、縣政府；（2）被申請(qǐng)人是否系責(zé)令交地決定所確定的義務(wù)人；（3）申請(qǐng)人是否已履行補(bǔ)償安置協(xié)議或補(bǔ)償安置決定的補(bǔ)償安置義務(wù)，被申請(qǐng)人是否已依法得到補(bǔ)償安置或者無正當(dāng)理由拒絕接受補(bǔ)償安置，不履行交地騰房義務(wù)是否已影響征收工作正常進(jìn)行；（4）申請(qǐng)人催告被申請(qǐng)人履行情況，即是否系催告書送達(dá)十日后被申請(qǐng)人仍未履行義務(wù)；（5）是否系在法定期限內(nèi)申請(qǐng)執(zhí)行；（6）是否屬于本院管轄；（7）責(zé)令交地決定是否合法且符合強(qiáng)制執(zhí)行條件。需要注意的是，在依據(jù)要求履行補(bǔ)償安置協(xié)議的書面決定作出的責(zé)令交地決定的強(qiáng)制執(zhí)行情形下，對(duì)決定合法性的實(shí)質(zhì)審查重點(diǎn)放在安置補(bǔ)償協(xié)議的合法性方面。

小結(jié)

中國特色農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的建構(gòu)應(yīng)圍繞著基本國情展開，相關(guān)爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解也應(yīng)結(jié)合實(shí)際而有所創(chuàng)新。新《土地管理法》及其《實(shí)施條例》對(duì)土地征收補(bǔ)償程序作了重大調(diào)整，解決了土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域行政訴訟中征收主體、補(bǔ)償主體難以確定，征收行為、補(bǔ)償行為難以分辨，過程性行為、終局性行為難以區(qū)別，適格被告、可訴行為難以判定的重大難題，限定了土地征收的用途和范圍，改變了土地征收補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方式，提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更好地維護(hù)被征收人的合法權(quán)益。同時(shí)，也暢通了合法強(qiáng)制拆除的法治渠道，為集體土地征收補(bǔ)償領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)化解奠定了制度基礎(chǔ)。良法是善治的前提，在中央層面立法的大框架內(nèi)，很多操作層面的細(xì)節(jié)仍需要地方立法完善，對(duì)新《土地管理法》及其《實(shí)施條例》未規(guī)定的，因法律實(shí)施的需要，地方立法也可以結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r積極探索，如《浙江省條例》和《江蘇省條例》已明確規(guī)定了土地征收行政違法責(zé)任追究機(jī)制等。征收補(bǔ)償制度特別是糾紛化解模式的新規(guī)定，也給行政審判帶來新的問題與挑戰(zhàn)，司法機(jī)關(guān)必須對(duì)補(bǔ)償安置協(xié)議糾紛、補(bǔ)償安置決定糾紛、征收土地公告糾紛、強(qiáng)制拆除糾紛領(lǐng)域的新情況新問題加強(qiáng)研究并未雨綢繆。作者：耿寶建（最高人民法院第一巡回法庭分黨組成員、副庭長(zhǎng)，二級(jí)高級(jí)法官）；岑  瀟 （南寧鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院二級(jí)法官助理、最高人民法院第一巡回法庭第六期輪訓(xùn)助理）；王筱青（最高人民法院第一巡回法庭三級(jí)法官助理）來源：2022年《法律適用》第6期