裁判要旨

中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第一條亦將可訴的行政行為界定為“對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。依據(jù)行政訴訟法及司法解釋的上述規(guī)定，行政訴訟的原告資格要件有二：一方面，起訴人必須“與行政行為有利害關(guān)系”。這里所說的“與行政行為有利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)理解為“行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出的行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)益已經(jīng)或?qū)a(chǎn)生實(shí)際影響”，主要指的是行政行為處分了行政相對人的權(quán)益。該處分也分為直接處分和間接處分兩種。前者是指行政行為直接增加、剝奪或變更行政相對人的權(quán)益;后者是指行政行為雖然并未直接增加、剝奪或變更行政相對人的權(quán)益，但其存在會給其他法律行為的作出提供具有法律意義的根據(jù)，或者置行政相對人于不利的地位。也就是說，間接處分除包括對相對人權(quán)益或者地位確認(rèn)外，還包括導(dǎo)致相對人權(quán)益的弱化?？偠灾?，這里所說的利害關(guān)系要從寬解釋，只要某個公民、法人或者其他組織能夠證明其與被訴行政行為具有別人所不具有的利害關(guān)系，或者具有某種特殊利益，那么，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其與行政行為具有利害關(guān)系。另一方面，原告必須具有法律上獨(dú)立人格的公民、法人或者其他組織。因?yàn)橹挥芯哂蟹缮溪?dú)立人格的公民、法人或者其他組織才能承擔(dān)最后的訴訟后果。

《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”;《中華人民共和國物權(quán)法》第六十條規(guī)定“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：(一)屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán);(二)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！币虼?，作為村農(nóng)民集體成員的個別村民認(rèn)為村農(nóng)民集體享有土地的所有權(quán)受到行政行為侵害，需要對有關(guān)行政機(jī)關(guān)主張權(quán)利的，應(yīng)通過法定的途徑和形式，將個別村民的意愿轉(zhuǎn)化為村農(nóng)民集體的意愿，以村農(nóng)民集體的名義主張權(quán)利，作為村農(nóng)民集體成員的個別村民未經(jīng)授權(quán)原則上不能代表村農(nóng)民集體提起行政訴訟。為此，個別村民對相關(guān)行政行為不服且村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會又不主動提起訴訟，則該個別村民應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定的程序，通過村民會議和村民代表會議形成集體決定，并由村民委員會執(zhí)行，或者根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一、二款“村民委員會或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟”、“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，對涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員提起訴訟”之規(guī)定提起行政訴訟，以確保起訴代表整體村民的集體意志，或者也可根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第四條“土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人對行政機(jī)關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟”的規(guī)定提起行政訴訟。

　　在本案中，鄭世春的訴訟請求為請求人民法院確認(rèn)沙坪壩區(qū)政府未發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案公告違法。原審法院認(rèn)為發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案公告系行政機(jī)關(guān)針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作出的行政行為。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款規(guī)定，本案適格原告是村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者過半數(shù)的村民，鄭世春以個人名義提起本案訴訟不符合法律規(guī)定，不具備訴訟主體資格，故裁定駁回鄭世春的起訴。但是，補(bǔ)償安置方案涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員(包括被征地戶)的切身利益，其公告發(fā)布后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員(包括被征地戶)對補(bǔ)償方案均可能有不同的意見，為了更好地聽取各方面的意見，法律要求補(bǔ)償安置方案予以公告。故公告補(bǔ)償安置方案是土地征收過程中的法定程序，且同時(shí)涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民個體的安置補(bǔ)償權(quán)，與侵犯村農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行政行為不盡相同。主要體現(xiàn)為：一是從公告對象上看，《中華人民共和國土地管理法》第四十八條規(guī)定“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”，故補(bǔ)償安置方案的公告既針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也針對農(nóng)民個體;二是從公告內(nèi)容上看，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條第一款規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”，故補(bǔ)償安置方案的公告內(nèi)容既包括歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地補(bǔ)償費(fèi)也包括歸個人所有的地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi);三是從權(quán)益輻射上看，即使土地補(bǔ)償費(fèi)公告主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但受益的是全體成員(包括被征地戶)，涉及每一成員(包括被征地戶)后續(xù)具體獲得的補(bǔ)償數(shù)額;四是從相關(guān)司法解釋上看，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第四條“土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人對行政機(jī)關(guān)作出涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟”規(guī)定，土地使用權(quán)人或者實(shí)際使用人對行政機(jī)關(guān)作出的涉及征地補(bǔ)償安置的行政行為，可以以自己的名義提起訴訟。綜上，鄭世春認(rèn)為行政機(jī)關(guān)未發(fā)布征地補(bǔ)償安置方案公告侵犯其合法權(quán)益(包括安置補(bǔ)償權(quán))，可以自己名義依法提起本案訴訟，一、二審法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款規(guī)定認(rèn)為鄭世春在本案中不具備訴訟主體資格，屬于適用法律錯誤。

　　另經(jīng)查，2013年10月24日，重慶市沙坪壩區(qū)國土資源管理分局為鄭世春作出沙國土資源信〔2013〕30號《重慶市沙坪壩區(qū)國土資源管理分局關(guān)于鄭世春申請政府信息公開的答復(fù)意見》，主要內(nèi)容是“您申請公開2009年6月、2010年3月、2010年8月土主鎮(zhèn)四塘村高生基組集體土地征收情況，經(jīng)核實(shí)，在以上時(shí)間段內(nèi)，重慶市人民政府未批準(zhǔn)征收該組土地，沙坪壩區(qū)人民政府未發(fā)布相關(guān)征地公告，我分局亦未發(fā)布相關(guān)征地補(bǔ)償安置方案公告?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不超過2年”，鄭世春于2015年9月25日提起本案訴訟，并未超過法定的2年起訴期限。

　　綜上，鄭世春提起本案訴訟，符合行政訴訟法定受理?xiàng)l件，一、二審裁定駁回其起訴違反法律規(guī)定，依法應(yīng)予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、第八十九條第二項(xiàng)、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零七條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第六十八條之規(guī)定，裁定如下：

　　一、撤銷重慶市第一中級人民法院(2015)渝一中法行初字第00525號行政裁定及重慶市高級人民法院(2016)渝行終425號行政裁定;

　　二、指令重慶市第一中級人民法院對本案繼續(xù)審理。

　　審 判 長　楊科雄

　　審 判 員　李智明

　　審 判 員　潘勇鋒

　　二〇一七年十二月二十七日

　　法官助理　曹　巍

　　書 記 員　諶虹蓉