根據(jù)真實(shí)典型案例分享實(shí)用法律意見(jiàn)。

[實(shí)用觀點(diǎn)]

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十三條規(guī)定，“經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目需要使用國(guó)有建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向有審批權(quán)的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由土地行政主管部門(mén)審查，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十二條進(jìn)一步細(xì)化了具體建設(shè)項(xiàng)目占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)國(guó)有建設(shè)用地的程序。該條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，供地計(jì)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位出具建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。根據(jù)前述規(guī)定，供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，然后建設(shè)單位通過(guò)劃撥或劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)。因此，市、縣人民政府向建設(shè)單位批準(zhǔn)建設(shè)用地，屬于國(guó)家在土地利用總體規(guī)劃下對(duì)特定建設(shè)項(xiàng)目用地的控制行為，維護(hù)了國(guó)家土地資源和公共利益，不直接影響土地使用范圍內(nèi)原土地使用權(quán)人的合法權(quán)利。

[案情簡(jiǎn)介]

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行政決定

最高法院(2019)第3565號(hào)

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人):王蘇。

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人):毛。。

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人):苗。

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人):陳福云。

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人):袁守禮。

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人):袁守義。

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人):牛宏偉。

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人):黃公道。

再審申請(qǐng)人(一審原告、二審上訴人):梁凱蒂。

被申請(qǐng)人(一審被告、二審被上訴人):中華人民共和國(guó)自然資源部(原中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部)。

再審申請(qǐng)人王素、毛、苗、陳福云、袁守禮、袁守義、牛宏偉、黃公道、梁糖果(以下簡(jiǎn)稱王素)因起訴被申請(qǐng)人中華人民共和國(guó)自然資源部(原中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部，以下簡(jiǎn)稱原國(guó)土資源部)一案，不服北京市人民法院依法組成合議庭對(duì)該案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

王等9人申請(qǐng)?jiān)賹?，稱被訴復(fù)議決定的作出程序嚴(yán)重違法，被訴復(fù)議決定的實(shí)體內(nèi)容違法。一審、二審均缺乏事實(shí)和法律依據(jù)，認(rèn)定事實(shí)存在嚴(yán)重錯(cuò)誤，證據(jù)不足，適用法律法規(guī)存在錯(cuò)誤，嚴(yán)重違反法定程序。原因如下:1。自然資源部作出被訴復(fù)議決定的行政程序嚴(yán)重違法，被訴復(fù)議決定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容違法。自然資源部向原審法院提交的證據(jù)與被訴復(fù)議決定的合法性無(wú)關(guān)，與被訴行為無(wú)關(guān)，不能證明自然資源部主張的證明目的。申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)向一審法院提交的證據(jù)4、證據(jù)5、證據(jù)8-31，可以證明建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)與涉案申請(qǐng)人之間存在法律上的利害關(guān)系，被訴復(fù)議決定違法。一審法院應(yīng)當(dāng)依法受理。自然資源部作出被訴復(fù)議決定的行政程序嚴(yán)重違法。申請(qǐng)人未確認(rèn)對(duì)被訴復(fù)議決定的行政程序無(wú)異議。2.申請(qǐng)人房屋被非法拆遷前，涉案土地權(quán)屬為國(guó)有土地。拆遷人與申請(qǐng)人至今未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，申請(qǐng)人是涉案土地的國(guó)有土地使用權(quán)人和房屋所有人。建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)核準(zhǔn)，涉案建設(shè)項(xiàng)目選址位于涉案土地國(guó)有土地上。申請(qǐng)人尚未依法獲得合理、平等的拆遷補(bǔ)償安置，涉案土地權(quán)益未遭受損失。在申請(qǐng)人房屋被違法拆除前，北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)已違法作出涉案建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。涉案建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)與申請(qǐng)人之間存在法律上的利害關(guān)系，有資格對(duì)撤銷(xiāo)建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)提起行政復(fù)議。3.申請(qǐng)人請(qǐng)求撤銷(xiāo)北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)依法作出的建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，有事實(shí)和法律依據(jù)，自然資源部應(yīng)當(dāng)依法對(duì)涉案建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)的合法性進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審理。宗和平村退休干部住房建設(shè)項(xiàng)目用地未經(jīng)預(yù)審，以“劃撥”方式取得建設(shè)用地，不符合法定劃撥條件和《劃撥土地目錄》(國(guó)土資源部令第9號(hào))規(guī)定的劃撥范圍。市規(guī)劃國(guó)土委未編制北京市朝陽(yáng)區(qū)和平村控制性詳細(xì)規(guī)劃文件，北京市朝陽(yáng)區(qū)和平村控制性詳細(xì)規(guī)劃未經(jīng)北京市人民政府批準(zhǔn)。涉案建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)缺乏合法審批材料和法律依據(jù)，屬于違法審批。4.初審法院的訴訟程序是非法的。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六條、第三十四條的規(guī)定，原國(guó)土資源部對(duì)行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。一、二審法院審查原國(guó)土資源部作出的行政行為是否合法時(shí)，審查的是原國(guó)土資源部作出的行政行為是否合法，而不是再審申請(qǐng)人的證據(jù)。二審法院未開(kāi)庭審理，未經(jīng)法庭辯論就作出二審判決，直接剝奪了所有再審申請(qǐng)人的上訴權(quán)，二審判決程序嚴(yán)重違法。2018年4月4日，再審申請(qǐng)人向一審法院提交了行政起訴狀(北京市第一中級(jí)人民法院)及其證據(jù)附件。一審法院于2018年6月15日立案受理，已超過(guò)法定七日期限。違反了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定，一審法院的訴訟程序嚴(yán)重違法。王、等9人依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>

本院認(rèn)為，本案審查的焦點(diǎn)是王、等9人與涉案建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)是否有利害關(guān)系。關(guān)于建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)的性質(zhì)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十三條規(guī)定“經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目需要使用國(guó)有建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由土地行政主管部門(mén)審查，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十二條進(jìn)一步細(xì)化了具體建設(shè)項(xiàng)目占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)國(guó)有建設(shè)用地的程序。該條第一款第三項(xiàng)規(guī)定，供地計(jì)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位出具建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)。根據(jù)前述規(guī)定，供地方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府向建設(shè)單位發(fā)放建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，然后建設(shè)單位通過(guò)劃撥或劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)。因此，市、縣人民政府向建設(shè)單位批準(zhǔn)建設(shè)用地，屬于國(guó)家在土地利用總體規(guī)劃下對(duì)特定建設(shè)項(xiàng)目用地的控制行為，維護(hù)了國(guó)家土地資源和公共利益，不直接影響土地使用范圍內(nèi)原土地使用權(quán)人的合法權(quán)利。本案中，根據(jù)王肅等9人提供的再審材料中的陳述，王肅等9人所涉地塊的國(guó)有土地使用權(quán)已被收回，房屋已被強(qiáng)制拆遷。因此，王等9人作為原土地使用權(quán)人和原房屋所有人所享有的合法權(quán)益，在房屋拆遷程序中應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ虾蛯?shí)現(xiàn)，他們?cè)谕恋貙徟袥](méi)有合法權(quán)益。王肅等9人不服北京市規(guī)劃和國(guó)土資源管理委員會(huì)出具的建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)，申請(qǐng)行政復(fù)議。原國(guó)土資源部以該行為與王肅等9人無(wú)利害關(guān)系為由，作出復(fù)議決定。一、二審法院不支持王等9人的訴訟請(qǐng)求并無(wú)不妥。

王等9人申請(qǐng)?jiān)賹彛Q二審法院不經(jīng)審理作出二審判決，程序違法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十六條規(guī)定，“人民法院審理上訴案件，應(yīng)當(dāng)組成合議庭。經(jīng)閱卷、調(diào)查、詢問(wèn)當(dāng)事人，合議庭認(rèn)為沒(méi)有提出新的事實(shí)、證據(jù)或者理由的，可以不開(kāi)庭審理，也可以不開(kāi)庭審理?！奔炊徯姓讣膶徖聿灰欢ㄒ_(kāi)庭。合議庭閱卷后，認(rèn)為不必要的，可以不開(kāi)庭審理。因此，二審法院進(jìn)行書(shū)面審理并不違反法律。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十六條第六款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)或者職權(quán)發(fā)生變化的，繼續(xù)行使職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告?！眹?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，不再保留原國(guó)土資源部，成立自然資源部，作為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。因此，自然資源部應(yīng)該是本案的適當(dāng)被告。二審法院對(duì)此明確，再審申請(qǐng)人未提出異議，可以確認(rèn)。

綜上，王、等9人的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條的規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下:

駁回王、毛、苗、陳福云、袁守禮、袁守義、牛宏偉、黃公道、梁糖果的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)王

李濤法官

肖寶英法官

2019年6月14日

助理法官吳開(kāi)民

職員魏然