來
信
在實施行政處罰的過程中遇到《行政處罰法》的規(guī)定與其他法律法規(guī)的規(guī)定不一致，不知如何適用？特別是《行政處罰法》與其他“法律”之間的關(guān)系，更不好把握，因為它們都是“法律”。回信
在回答這一問題之前，首先需要對《行政處罰法》本身作一定性和定位，認(rèn)知它是一個什么樣的法，在法律體系中處于什么樣的地位。
首先，《行政處罰法》屬于“法律”。我國的法律位階是：最高層次是“憲法”，它是國家的根本法，具有最高的法律效力；其次是由全國人大及其常委會制定的“法律”，它的法律效力僅低于憲法，但高于一切法規(guī)和規(guī)章；再次是國務(wù)院制定的“行政法規(guī)”，它的效力低于憲法和法律，但高于地方性法規(guī)和規(guī)章；再其次是“地方性法規(guī)”，它由地方省級人大及其常委會和設(shè)區(qū)市以上的人大及其常委會制定，其效力在行政法規(guī)以下，地方政府規(guī)章之上；最后就是政府規(guī)章，包括國務(wù)院部委制定的部門規(guī)章和地方省級政府、設(shè)區(qū)市政府和自治州政府制定的地方政府規(guī)章。其法律效力位階處于最低一級。《行政處罰法》于1996年3月17日由第八屆全國人民代表大會第四次會議通過，后于2009年、2017年、2021年由全國人民代表大會常務(wù)委員會依次修訂。它處于“法律”位階，其效力等級低于憲法，但高于任何法規(guī)和規(guī)章。
其次，《行政處罰法》屬于行政處罰領(lǐng)域的“基本法”。它在我國所有行政處罰的法律規(guī)范中，屬于基礎(chǔ)性法律，相當(dāng)于一個總則。其他法律法規(guī)和它的關(guān)系，相當(dāng)于總則和分則的關(guān)系：總則統(tǒng)率分則，分則的規(guī)定不得違反總則的精神?！缎姓幜P法》第3條規(guī)定：“行政處罰的設(shè)定和實施，適用本法?！边@就反映了它在法律適用上的地位：我國對于行政處罰的設(shè)定和實施，都必須適用《行政處罰法》，除非它本身有例外規(guī)定。
再次，《行政處罰法》屬于“程序法”。從《行政處罰法》所規(guī)定的內(nèi)容來看，該法實際上是一個“程序法”，而不是“實體法”?！缎姓幜P法》只是設(shè)立了行政處罰的指導(dǎo)思想、基本原則，并為處罰主體、處罰行為、處罰程序設(shè)立了最基本的普遍性要求。至于當(dāng)事人的什么行為構(gòu)成可處罰的違法行為，以及應(yīng)當(dāng)給予什么樣的處罰，不是由《行政處罰法》本身規(guī)定的，恰恰是由其他法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的。這就意味著：關(guān)于行政處罰的實體問題主要適用其他實體法，而行政處罰的程序問題主要適用《行政處罰法》。
由于以上的定位，一般而言，其他法律法規(guī)規(guī)章和《行政處罰法》的規(guī)定之間不會發(fā)生抵觸或不一致。但是如果發(fā)生了抵觸或不一致，該如何處理呢？應(yīng)當(dāng)區(qū)分以下兩種情況：
第一，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章與《行政處罰法》規(guī)定不一致的，根據(jù)“高法優(yōu)于低法”原則，一律適用《行政處罰法》，除非《行政處罰法》本身有“例外”規(guī)定。
第二，其他法律與《行政處罰法》規(guī)定不一致的，也必須優(yōu)先適用《行政處罰法》。因為如前所述，《行政處罰法》屬于適用所有行政處罰設(shè)定和實施的基本法。除非《行政處罰法》有“例外”規(guī)定，或者其他法律有“優(yōu)先”規(guī)定的，才適用其他法律。如《行政處罰法》與《治安管理處罰法》之間的關(guān)系，由于《治安管理處罰法》第3條明確規(guī)定：“治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定；本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定?！彼栽诔绦蛏蟽?yōu)先適用《治安管理處罰法》。而《行政處罰法》與《道路交通安全法》之間，由于《道路交通安全法》無此“優(yōu)先”規(guī)定，故在處罰程序上必須優(yōu)先適用《行政處罰法》，除非《行政處罰法》本身有“例外”規(guī)定。處理《行政處罰法》與其他涉及處罰的法律之間的關(guān)系，不能機械地適用“特別法優(yōu)先一般法”原則，否則任何“基本法”都會因此被架空。
《行政處罰法》的“例外”規(guī)定共有9處。歸結(jié)如下：
來源 | 市監(jiān)長纓
審核 | 于成龍 張麗娟
編輯 | 陳穎
中國工商出版社新媒體和數(shù)字出版部制作出品
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