來源 | 司法文件選解讀，法務(wù)之家 

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——摘自《解讀<最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定〉》；原載：《司法文件選解讀》（2014年精選集）

司法解釋條文

《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險行政案件若干問題的規(guī)定》

第七條   由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過工傷認(rèn)定申請期限的，被耽誤的時間不計算在工傷認(rèn)定申請期限內(nèi)。有下列情形之一耽誤申請時間的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不屬于職工或者其近親屬自身原因：(一)不可抗力;(二)人身自由受到限制;(三)屬于用人單位原因;(四)社會保險行政部門登記制度不完善;(五)當(dāng)事人對是否存在勞動關(guān)系申請仲裁、提起民事訴訟。

解  讀

依據(jù)《工傷保險條例》和《工傷認(rèn)定辦法》規(guī)定，用人單位工傷認(rèn)定申請法定期限遇有特殊情況，經(jīng)報社會保險行政部門同意，申請時限可以適當(dāng)延長，而工傷職工或者近親屬的一年工傷認(rèn)定法定期限是否可以適當(dāng)延長則沒有規(guī)定。對此，有不同意見：第一種意見認(rèn)為，《工傷保險條例》第十七條第二款規(guī)定的是除斥期間，不能延長；第二種意見認(rèn)為，應(yīng)不屬于除斥期間，可以適當(dāng)延長；第三種意見認(rèn)為，應(yīng)不屬于除斥期間，但不要用延長的方式，最合理的是采用起算點的重新確定方式?？梢越梃b民事訴訟中訴訟時效的有關(guān)規(guī)定，起算點從申請人知道或者應(yīng)當(dāng)知道該項權(quán)利時開始起算。也就是，可以申請延長，具體是否延長，由社會保險行政部門根據(jù)具體情況確定。筆者認(rèn)為，工傷認(rèn)定的申請時限依法可以延長甚至中止或者中斷。理由如下：一是《工傷保險條例》第十七條第二款并未規(guī)定工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請期限為除斥期間，不排除延長甚至中止或者中斷；二是國務(wù)院法制辦（國法秘函[2005]39號）《對<關(guān)于對《工傷保險條例》第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請時限問題的請示>的復(fù)函》亦明確“申請工傷認(rèn)定時限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時間”，這也說明工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請期限不為除斥期間，可以延長甚至中止或者中斷。三是將工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請期限理解為除斥期間，則用人單位的工傷認(rèn)定申請期限可以延長而工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請期限不能延長而違背平等原則，即使考慮到因為雙方的實際地位和能力不同而工傷職工或者其近親屬工傷認(rèn)定申請期限長于用人單位的，也因為無法排除類似不可抗力的原因?qū)е鹿毠せ蛘咂浣H屬無法在申請期限內(nèi)行使權(quán)利的情況。綜上，受傷職工或者其近親屬、工會組織認(rèn)定申請期限依法可以延長，甚至中止或者中斷。

那么，受傷職工或者其近親屬、工會組織工傷認(rèn)定申請期限具備哪些正當(dāng)理由依法可以延長，甚至中止或者中斷?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十三條規(guī)定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)?！眳⒖荚摋l規(guī)定，將工傷認(rèn)定申請期限延長的正當(dāng)理由規(guī)定為“不可歸責(zé)于當(dāng)事人的原因”。故《規(guī)定》第七條第一款規(guī)定：“由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過工傷認(rèn)定申請期限的，被耽誤的時間不計算在工傷認(rèn)定申請期限內(nèi)?！币话銇碚f，這里所說的“不可歸責(zé)于當(dāng)事人的原因”主要包括客觀原因和社會保險行政部門、用人單位等不當(dāng)致使受傷職工或者其近親屬耽誤工傷認(rèn)定申請這兩種情形。為了明確具體情形，《規(guī)定》第七條第二款規(guī)定：“有下列情形之一耽誤申請時間的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為不屬于職工或者其近親屬自身原因：(一)不可抗力;(二)人身自由受到限制;(三)屬于用人單位原因;(四)社會保險行政部門登記制度不完善;(五)當(dāng)事人對是否存在勞動關(guān)系申請仲裁、提起民事訴訟?！本唧w而言：

一，因不可抗力或者人身自由受到限制而耽誤工傷認(rèn)定申請。

受傷職工或者其近親屬因不可抗力而耽誤工傷認(rèn)定申請的，應(yīng)當(dāng)將耽誤期限予以扣除，否則對受傷職工或者其近親屬不公平。國務(wù)院法制辦（國法秘函[2005]39號）《對<關(guān)于對《工傷保險條例》第十七條、第六十四條關(guān)于工傷認(rèn)定申請時限問題的請示>的復(fù)函》也指出“申請工傷認(rèn)定時限應(yīng)扣除因不可抗力耽誤的時間”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十三條規(guī)定：因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因此，因人身自由受到限制而不能提起工傷認(rèn)定申請的期限亦應(yīng)當(dāng)予以扣除。

二，因?qū)儆谟萌藛挝辉蚨⒄`工傷認(rèn)定申請。

實踐中，包括以下情形：（1）有不少職工工傷意識不強，一些用人單位有意欺騙受傷職工或者其近親屬，雖也給予受傷職工必要的治療和支付一定的待遇，一旦超過法定申請期限，就撒手不管。（2）用人單位借故與職工協(xié)商申請工傷認(rèn)定事宜，一旦超過法定申請期限，就不再協(xié)商。（3）用人單位在與職工協(xié)商過程中同意申請工傷認(rèn)定，但一直拖延申請，導(dǎo)致職工超過申請期限的。這些情形下一般用人單位大多未繳納工傷保險費用。因此，在理解工傷認(rèn)定申請期限的問題上，要考慮到職工實際所處的弱勢地位，對其申請權(quán)利進(jìn)行充分保障，因?qū)儆谟萌藛挝辉蚨⒄`工傷認(rèn)定申請期限的，耽誤的期限依法應(yīng)當(dāng)予以扣除。

三，因社會保險行政部門登記制度不完善而耽誤工傷認(rèn)定申請。

由于社會保險行政部門登記制度不完善，工傷申請人已申請工傷認(rèn)定卻無從查證，申請人有證據(jù)證明是因社會保險行政部門登記制度不完善導(dǎo)致的，被耽誤的時間可以扣除或者中斷計算。

四，因雙方當(dāng)事人對是否存在勞動關(guān)系發(fā)生爭議而申請仲裁、提起民事訴訟而耽誤工傷認(rèn)定申請。

申請人申請勞動仲裁、民事訴訟程序確認(rèn)勞動關(guān)系，是否屬于申請期限的中斷或者中止的事由？一種意見認(rèn)為，不是中斷或者中止事由。申請人應(yīng)先提出工傷認(rèn)定申請，再通過民事訴訟或勞動仲裁確認(rèn)勞動關(guān)系。因為提起仲裁、民事訴訟，并不影響同時申請工傷認(rèn)定，在社會保險行政部門受理申請人申請后，會要求其提供勞動關(guān)系的相關(guān)證據(jù)，申請人可以以正在仲裁或訴訟的理由要求延長舉證期限。另外，有人進(jìn)一步認(rèn)為，不應(yīng)將其視為申請期限的中斷或者中止事由的理由為：工傷補償一定要及時，補償及時到位，可以使職工得到更多的生存、康復(fù)的機會，可以避免職工及其家屬的生活陷入困境。如果認(rèn)可中斷事由，這實際上就大大推遲了職工得到工傷補償?shù)臅r間。況且，工傷認(rèn)定部門同樣具備對勞動關(guān)系存在與否的認(rèn)定能力，在工傷認(rèn)定過程中，對勞動關(guān)系存在與否沒有爭議，沒有必要通過勞動仲裁來解決。綜上，不應(yīng)將雙方當(dāng)事人是否存在勞動關(guān)系發(fā)生爭議而申請仲裁、提起訴訟視為申請期限的中斷或者中止事由。另一種意見認(rèn)為，應(yīng)該屬于工傷認(rèn)定申請期限中斷或者中止的法定事由。用人單位和勞動者之間存在勞動關(guān)系，是受傷職工認(rèn)定為工傷的前提條件之一。因為工傷認(rèn)定是以確認(rèn)勞動關(guān)系為基礎(chǔ)的，勞動關(guān)系不存在也就不可能認(rèn)定工傷了。雙方當(dāng)事人因是否存在勞動關(guān)系發(fā)生爭議而申請仲裁、提起民事訴訟而耽誤的時間應(yīng)當(dāng)依法予以中斷或者扣除，否則受傷職工或者其近親屬無法在申請工傷時提供《工傷保險條例》第十八條第一款第二項規(guī)定的“與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實勞動關(guān)系）的證明材料”。我們認(rèn)為，如果沒有民事訴訟法等法律規(guī)定“申請仲裁、提起民事訴訟”，社會保險行政部門在行使工傷認(rèn)定職權(quán)中獨自對勞動關(guān)系進(jìn)行判斷是最為理想的，也可以大大縮短職工得到工傷補償?shù)臅r間。不過，由于民事訴訟法等法律明確規(guī)定對勞動關(guān)系可以申請仲裁、提起民事訴訟，工傷申請人可以在法定工傷認(rèn)定申請期限內(nèi)對勞動關(guān)系申請仲裁、提起民事訴訟。因此，由此耽誤的期限依法應(yīng)當(dāng)中斷或者中止。如《四川省高級人民法院關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問題的意見》第十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定勞動保障行政部門作出不予受理工傷認(rèn)定申請的決定證據(jù)不足，適用法規(guī)錯誤：……（三）受傷害職工在工傷認(rèn)定申請期限內(nèi)向勞動和社會保障行政部門提出了工傷認(rèn)定申請，但因勞動關(guān)系爭議而申請仲裁或提起訴訟，致使其在勞動關(guān)系確認(rèn)后再次提出工傷認(rèn)定申請逾期的?！?/p>

另外，如果已經(jīng)進(jìn)入工傷認(rèn)定行政程序，雙方當(dāng)事人對是否存在勞動關(guān)系發(fā)生爭議而申請仲裁或者提起民事訴訟的，其耽誤的時間是否計入工傷認(rèn)定時間？筆者認(rèn)為，社會保險行政部門在行使工傷認(rèn)定職權(quán)中有權(quán)對勞動關(guān)系進(jìn)行判斷，這意味著其排除了當(dāng)事人申請仲裁或者提起民事訴訟的權(quán)利。因此，原則上不應(yīng)該存在這個問題。但是由于實踐中對這個問題認(rèn)識不一致，有些案件在已經(jīng)進(jìn)入工傷認(rèn)定行政程序的情況下，雙方當(dāng)事人對是否存在勞動關(guān)系發(fā)生爭議而申請仲裁或者提起民事訴訟的，那么可以將耽誤時間進(jìn)行中斷或者中止計算。如《北京市高級人民法院關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問題的意見（試行）》第五條規(guī)定：“工傷認(rèn)定行政程序中，因雙方當(dāng)事人對是否存在勞動關(guān)系發(fā)生爭議而申請仲裁提起訴訟的，該仲裁、訴訟的時間不計入工傷認(rèn)定的期間。”

五，因其他正當(dāng)理由超過法定申請期限。

這屬于兜底條款。在實踐中還可以包括以下情形：（1）職工因其他客觀原因無法申請工傷認(rèn)定的，如遭遇意外傷害喪失行為能力，又無法找到近親屬的，或者近親屬死亡等。這屬于不可歸責(zé)受傷職工原因，依法應(yīng)將耽誤的時間予以扣除。（2）社會保險行政部門同意延長申請時限的。社會保險行政部門不管基于什么理由同意延長申請時限的，均屬于不可歸責(zé)受傷職工原因，依法應(yīng)將耽誤的時間予以扣除。（3）《規(guī)定》第七條第二款對另一種情形未作規(guī)定：社會保險行政部門要求申請人補正申請材料而耽誤工傷認(rèn)定申請的?！豆ｋU條例》第十八條規(guī)定：“提出工傷認(rèn)定申請應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）工傷認(rèn)定申請表；（二）與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實勞動關(guān)系）的證明材料；（三）醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書（或者職業(yè)病診斷鑒定書）。工傷認(rèn)定申請表應(yīng)當(dāng)包括事故發(fā)生的時間、地點、原因以及職工傷害程度等基本情況。工傷認(rèn)定申請人提供材料不完整的，社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)一次性書面告知工傷認(rèn)定申請人需要補正的全部材料。申請人按照書面告知要求補償材料后，社會保險行政部門應(yīng)當(dāng)受理?！币罁?jù)這一規(guī)定，一方面，社會保險行政部門違反上述規(guī)定要求補正申請材料而耽誤工傷認(rèn)定申請的，耽誤的時間應(yīng)當(dāng)扣除或者中斷；另一方面，即使是合法要求補正申請材料而耽誤時間也要扣除。如《北京市高級人民法院關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問題的意見（試行）》第五條第一款規(guī)定：“勞動保障部門要求工傷認(rèn)定申請人補正申請材料的時間不計算在工傷認(rèn)定申請的期間內(nèi)，待補正材料時間屆滿后繼續(xù)計算?！保?）職工所受傷害在事故發(fā)生時未發(fā)現(xiàn)但能夠證明是由事故所造成的，從傷害確診之日起未超過法定申請期限的。新舊《工傷保險條例》及相應(yīng)的《工傷認(rèn)定辦法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)自事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起算?！豆ｋU條例》第十七條第二款規(guī)定“事故傷害發(fā)生之日”作為申請工傷認(rèn)定的起算點。但是，在實踐中，對“事故傷害發(fā)生之日”存在不同理解。一種意見認(rèn)為其指的是“事故發(fā)生之日”；另一種意見則認(rèn)為，“事故傷害發(fā)生之日”是指“事故傷害結(jié)果發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)之日”。筆者認(rèn)為，“傷害”是基于工傷事故而發(fā)生的，傷害結(jié)果與工傷事故之間存在因果關(guān)系。一般來說，工傷事故發(fā)生時，傷害結(jié)果也隨之發(fā)生，但也存在一些例外：工傷事故發(fā)生后，傷害后果尚未發(fā)生。在這種情況下，工傷認(rèn)定申請主體無法預(yù)知是否會產(chǎn)生傷害后果、會產(chǎn)生什么樣的傷害后果，也無法預(yù)知傷害后果會引發(fā)什么樣的損失，當(dāng)然也就無從提出工傷認(rèn)定申請。也就是說，“事故傷害發(fā)生之日”和“工傷事故發(fā)生之日”是不同的。據(jù)此理解，“事故傷害發(fā)生之日”主要指的是事故傷害發(fā)生且傷害結(jié)果發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)之日，而不是事故發(fā)生之日。為了更客觀的確定“事故傷害結(jié)果發(fā)生或者發(fā)現(xiàn)之日”，可以將其表述為“傷害確診之日”。因此，職工所受傷害在事故發(fā)生時未發(fā)現(xiàn)但能夠證明是由事故所造成的，從傷害確診之日起未超過法定申請期限的，社會保險行政部門依法不得以超過法定期限為由不予受理。