【裁判要旨】一般而言，規(guī)劃行政主管部門應視違法建設的具體情節(jié)作出責令停止建設、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物或者違法收入等措施或處罰。而對于何為“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”，上述法律法規(guī)并無具體規(guī)定。對此，《住房和城鄉(xiāng)建設部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導意見〉的通知》第四條、第七條，若干規(guī)定第二十六條作出了進一步細化規(guī)定。應當認為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規(guī)定。但上述指導意見及若干規(guī)定中的有關(guān)規(guī)定并非絕對條款，而“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”從法律法規(guī)層面仍有進一步解釋的空間。尤其是相對人在原房屋嚴重影響居住安全與生活質(zhì)量進行翻建的情況下，違法建設的查處機關(guān)應當充分考慮其所作行政行為是否會對違法建設人的居住安全與正常生活產(chǎn)生過度侵害，即應在充分平衡規(guī)劃秩序利益與安居利益的前提下，采取適當?shù)奶幚怼?/p>

【裁判文書】

北京市第一中級人民法院

行 政 判 決 書

上訴人（一審被告）北京市海淀區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)察局。

上訴人（一審被告）北京市海淀區(qū)人民政府，住所地北京市海淀區(qū)長春橋路17號。

被上訴人（一審原告）劉洪艷。

一審法院作出判決，查明：

2016年12月23日，海淀城管局香山執(zhí)法監(jiān)察隊在檢查中發(fā)現(xiàn)，劉洪艷于2016年3月間對涉案房屋進行了翻建。當日海淀城管局進行了現(xiàn)場檢查及勘驗，經(jīng)測量該房屋東西長16．10米、南北寬11．00米，總建筑面積為177．10平方米。海淀城管局拍攝了外觀照片，繪制了平面位置圖，當日對劉洪艷進行詢問，告知了劉洪艷所享有的相應權(quán)利，聽取了劉洪艷的陳述和申辯。當日，海淀城管局對劉洪艷建設涉案房屋的行為予以立案。2017年1月5日，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會向海淀城管局出具了《關(guān)于北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號所建的一處建筑物規(guī)劃審批情況的函》，函稱：“經(jīng)查，位于北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號所建的一處建筑物（建筑面積177．1平方米），未依法取得建設工程規(guī)劃許可證?！?017年4月28日，海淀城管局作出被訴限拆決定，并于當日通過留置、現(xiàn)場張貼及網(wǎng)站公告送達上述限拆決定。劉洪艷不服，于2017年5月4日向海淀區(qū)政府提出行政復議申請，要求撤銷被訴限拆決定。海淀區(qū)政府受理后向海淀城管局送達行政復議答復通知書，要求其提交書面答復與相關(guān)證據(jù)材料。后海淀城管局向海淀區(qū)政府提交了答復書與相關(guān)證據(jù)。因案件情況復雜，海淀區(qū)政府決定延期三十日審理，并將延期審理通知書分別送達劉洪艷與海淀城管局。同年7月31日，海淀區(qū)政府作出被訴復議決定，決定維持被訴限拆決定。后該復議決定分別送達劉洪艷與海淀城管局。劉洪艷仍不服，遂向一審法院提起行政訴訟。

一審法院另查，劉洪艷系麻淑琴之女，麻淑琴于1990年4月24日經(jīng)原北京市海淀區(qū)香山街道市容監(jiān)察所批準，在北京市海淀區(qū)香山北辛村后街14號新建房屋兩間，原有房屋五間，建筑用地東西長16．45米，南北寬16．45米。劉洪艷及其子劉瑞澤一直生活在上述七間房屋中的三間房屋內(nèi)。后因其所住房屋墻體開裂，劉洪艷對上述房屋進行了翻建。劉洪艷及其子劉瑞澤名下均無房屋登記信息。

一審法院判決認為：

《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十五條規(guī)定，本章規(guī)定由規(guī)劃行政主管部門負責處理的違法行為，市人民政府確定由有關(guān)執(zhí)法部門或者機構(gòu)處理的，按照市人民政府的規(guī)定執(zhí)行。《北京市實施城市管理相對集中行政處罰權(quán)辦法》第五條第十二項規(guī)定，城管執(zhí)法機關(guān)根據(jù)國務院和市人民政府關(guān)于相對集中處罰權(quán)的決定，在城市規(guī)劃管理方面對違法建設，行使法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)?！侗本┦薪惯`法建設若干規(guī)定》（以下簡稱若干規(guī)定）第九條第二款規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)負責查處未取得建設工程規(guī)劃許可證、臨時建設工程規(guī)劃許可證的城鎮(zhèn)建設工程。本案中，海淀區(qū)城管局具有對未取得建設工程規(guī)劃許可證進行建設的城鎮(zhèn)建設工程進行查處的法定職權(quán)?！侗本┦谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》第二十三條第一款規(guī)定，本市依法實行規(guī)劃許可制度，各項建設用地和建設工程應當符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，依法取得規(guī)劃許可。根據(jù)上述規(guī)定，劉洪艷翻建房屋應當取得相應的規(guī)劃許可。本案中，海淀區(qū)城管局對涉案房屋進行了檢查和現(xiàn)場勘驗，取得了北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會出具的涉案房屋未依法取得建設工程規(guī)劃許可證的函件等材料，其在上述調(diào)查的基礎(chǔ)上，作出被訴限拆決定，認定事實清楚，程序并無不當。海淀區(qū)政府在行政復議過程中，亦履行了行政復議的相應程序，復議程序亦無不當。

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項規(guī)定，行政行為明顯不當?shù)?，人民法院判決撤銷或者部分撤銷。由此可見，人民法院審理行政案件，不僅要對被訴行政行為是否合法進行審查，還要對行政行為裁量是否明顯不當進行審查。

本案中，劉洪艷所建房屋雖確屬未批先建，但劉洪艷系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超過原有面積，更未加蓋。且需強調(diào)的是，該房屋系劉洪艷及其子劉瑞澤的唯一居所。如有權(quán)機關(guān)在確認該房屋為違建后直接作出限期拆除決定并最終履行，則劉洪艷及其家人必將面臨流離失所的可預見結(jié)局。

針對上述情況，合議庭認為，法律并非僅是條文中所羅列的懲處性規(guī)定，其最終目的是為了維護人民的權(quán)益，保障社會的正常運行。針對劉洪艷所面臨的困境，海淀城管局應先選擇采取責令限期補辦規(guī)劃手續(xù)等改正措施后，再針對相應改正的情況酌情作出決定?，F(xiàn)直接作出限期拆除決定必然將對劉洪艷的權(quán)益造成過度損害，應屬明顯不當，故對海淀城管局作出的被訴限拆決定依法應予撤銷。因海淀區(qū)政府作出了維持的被訴復議決定，故應一并撤銷。

綜上，一審法院依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第六項、第七十九條，原《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十條第一款的規(guī)定，判決：

撤銷被訴限拆決定；撤銷被訴復議決定。

上訴人海淀城管局、海淀區(qū)政府均不服，向本院提起上訴，請求撤銷一審判決，依法改判駁回劉洪艷的訴訟請求。

經(jīng)審查，本院同意一審法院對證據(jù)的認證意見，對一審法院查明的事實亦予確認。

本院認為：

經(jīng)審查，本院對涉案房屋屬違法建設、海淀城管局具有查處涉案房屋的職權(quán)、作出被訴限拆決定符合若干規(guī)定以及其行政程序合法、海淀區(qū)政府作出被訴復議決定的行政程序合法等均不持異議，一審法院對此認定正確，本院予以確認。

本案的焦點問題在于海淀城管局作出被訴限拆決定是否具有合理性。

本院認為，海淀城管局作出被訴限拆決定不具有合理性，主要理由如下：

首先，被訴限拆決定將導致劉洪艷的生活處于危險境地。從被訴限拆決定的內(nèi)容看，其直接為劉洪艷設定了自行拆除涉案房屋的義務，并告知了逾期不拆除的后果即強制拆除。故被訴限拆決定屬于明顯的侵益行為，會直接影響劉洪艷的生活。上訴人主張涉案房屋是否最終強制拆除可以在執(zhí)行過程中予以裁量，但顯然該主張將導致劉洪艷行使救濟權(quán)的極度被動地位，甚至喪失提起救濟的事實基礎(chǔ)。

其次，行政裁量權(quán)的行使應符合比例原則。比例原則要求行政行為的作出應兼顧行政目的實現(xiàn)與相對人權(quán)益的保護。如果行政目標的實現(xiàn)可能對相對人的權(quán)益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)。行政裁量行為應充分考慮手段與后果的關(guān)系，如行政裁量行為未充分考慮行為后果以及該后果背后的法益，則不符合比例原則的要求。本案中，無論是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條抑或是《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十六條第一款均對規(guī)劃行政主管部門查處未取得建設工程規(guī)劃許可證即開工建設的情形作出了明確規(guī)定。一般而言，規(guī)劃行政主管部門應視違法建設的具體情節(jié)作出責令停止建設、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物或者違法收入等措施或處罰。而對于何為“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”，上述法律法規(guī)并無具體規(guī)定。對此，《住房和城鄉(xiāng)建設部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導意見〉的通知》（以下簡稱指導意見）第四條、第七條，若干規(guī)定第二十六條作出了進一步細化規(guī)定。應當認為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規(guī)定。但上述指導意見及若干規(guī)定中的有關(guān)規(guī)定并非絕對條款，而“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”從法律法規(guī)層面仍有進一步解釋的空間。尤其是相對人在原房屋嚴重影響居住安全與生活質(zhì)量進行翻建的情況下，違法建設的查處機關(guān)應當充分考慮其所作行政行為是否會對違法建設人的居住安全與正常生活產(chǎn)生過度侵害，即應在充分平衡規(guī)劃秩序利益與安居利益的前提下，采取適當?shù)奶幚?。鑒此，海淀城管局作出的被訴限拆決定，未充分考慮違法建設人的居住安全利益，不符合比例原則的要求。

再次，行政行為的作出應當符合法規(guī)規(guī)范的目的?！侗本┦谐青l(xiāng)規(guī)劃條例》第四條規(guī)定，本市城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設應當貫徹科學發(fā)展觀，體現(xiàn)“人文北京、科技北京、綠色北京”的理念；堅持以人為本，創(chuàng)造人居和發(fā)展的良好條件，妥善處理和協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，維護人民群眾的根本利益。根據(jù)上述規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設以及執(zhí)法機關(guān)相應的執(zhí)法行為均應貫徹“以人為本”的理念，保障人民群眾有所居、安于所居彰顯的是人的基本權(quán)利與尊嚴，亦是依法行政的應有之義。城市管理綜合執(zhí)法部門的執(zhí)法活動均須以此為依歸，方能體現(xiàn)其正當性。

綜上，一審法院判決結(jié)論正確，本院應予支持。海淀城管局及海淀區(qū)政府的相關(guān)上訴理由均依據(jù)不足，對其上訴請求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持一審判決。

本判決為終審判決。

審　判　長   魏浩鋒

審　判  員   王  坤

代理審判員   李  茜

二〇一八年五月二十一日

書  記  員   郎莉萍

來源：法律公園、問律