在新破產法立法中，一個爭議最大的社會政策問題就是原國務院規(guī)定的國企政策性破產制度應否繼續(xù)保留。在國務院為國有企業(yè)破產試點工作而下發(fā)的《國務院關于在若干城市試行國有企業(yè)破產有關問題的通知》（1994年，下稱《通知》）和《國務院關于在若干城市試行國有企業(yè)兼并破產和職工再就業(yè)有關問題的補充通知》（1997年，下稱《補充通知》）等文件中，對破產國企職工的失業(yè)救濟、安置費用等問題，規(guī)定了一套與破產法基本原則不同的政策性破產制度，在司法實踐中與依法破產構成兩個不同的破產法實施體系，并由此產生在新破產法中對政策性破產是否保留的爭議。政策性破產與依法破產的區(qū)別，關鍵是職工失業(yè)救濟、安置費用等（破產法規(guī)定應予清償?shù)膭趧觽鶛喑猓┯烧l承擔。國務院《通知》及《補充通知》規(guī)定，安置破產企業(yè)職工的費用，首先從破產企業(yè)依法取得的土地使用權轉讓所得中撥付。破產企業(yè)以土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也應首先用于安置職工。不足支付的部分，從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。破產企業(yè)財產拍賣所得安置職工仍不足的，按照企業(yè)隸屬關系，由同級人民政府負擔。破產企業(yè)未參加養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌，或者養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌基金不足支付的，破產企業(yè)離退休職工的離退休費和醫(yī)療費也從破產財產中支付。據此，政策性破產是通過減少破產財產與分配將上述費用轉嫁由債權人承擔。而在依法破產時，上述費用由失業(yè)保險基金等社會保險基金中支付，或由各級政府承擔。根據國有資產監(jiān)督管理委員會的統(tǒng)計，截至2004年4月底，在約10年間，全國共安排國有企業(yè)政策性破產項目3377項，核銷國有銀行呆賬和金融資產管理公司債權損失2238億元，安置破產企業(yè)職工620萬人，消滅虧損源1341億元，中央財政累計撥付補助資金493億元。而根據該委初步調查，各地仍約有2000家困難企業(yè)急需通過政策性破產退出市場。所以，該委主張在一段期間內繼續(xù)實施國有企業(yè)政策性破產。政策性破產的確在優(yōu)化國有經濟結構、提高國有企業(yè)經濟效益、解決部分國有企業(yè)職工的安置費用、維護社會穩(wěn)定等方面起到一定作用，但因其存在違背破產法基本原則、損害債權人利益、違反擔保法等問題，在新破產法立法中引起一些立法者尤其是債權人方面的強烈反對，堅決主張廢除。不過，在本次提交全國人大常委會審議的破產法草案中體現(xiàn)出其傾向性意見，即在國務院規(guī)定的期限和范圍內保留有關政策性破產的適用。筆者認為，所謂政策性破產，其實質更接近于行政關閉程序，只是借破產法之名義行之，并利用破產法中“破產程序終結后，未得到清償?shù)膫鶛嗖辉偾鍍敗钡囊?guī)定，免除了關閉企業(yè)的債務責任。它是計劃經濟殘余影響的產物，與市場經濟下的破產制度難尋共同之處。政策性破產主要存在以下問題：一、與破產法立法宗旨不符破產法的立法宗旨，是在債務人喪失清償能力時，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序。而政策性破產所強調的是解決政府面臨的國有企業(yè)困難，解決失業(yè)職工的救濟安置問題，維護社會穩(wěn)定。兩者差異甚大。取消政策性破產，絕不是說對破產企業(yè)職工的權益不予保護，相反，新破產法對職工勞動債權給予了較之現(xiàn)行立法更為充分的保護。但破產與社會救濟畢竟是不同的法律關系，實行的是不同的原則。失業(yè)職工救濟制度并不是破產法的組成部分，它屬于社會保障法的調整范圍，所以不能規(guī)定在破產法中。破產法不具備解決社會救濟問題的功能，硬讓它承擔的結果，必然會造成在救濟安置失業(yè)職工與保護債權人和債務人的合法權益之間的沖突，進而導致行政權力侵蝕司法權力，損害債權人的合法利益。二、違反擔保法等法律法規(guī)第一，國務院兩通知規(guī)定，破產企業(yè)的土地使用權及其他財產，即使已設置抵押等擔保物權，其變賣所得也要優(yōu)先用于破產企業(yè)職工安置，而不清償?shù)盅簷嗳?。這是違背擔保法的，不僅存在行政法規(guī)越權問題，而且將使債權人實際上沒有任何辦法可以保障債權的安全，對市場經濟秩序會產生危險的破壞作用。