【摘要】環(huán)境管理起源于環(huán)境問題，環(huán)境問題產(chǎn)生的制度根源主要是市場(chǎng)失靈”和政府失靈”。市場(chǎng)失靈”表明了國(guó)家干預(yù)及國(guó)家環(huán)境管理權(quán)存在的必要性；而政府失靈”顯現(xiàn)了國(guó)家環(huán)境管理政策和環(huán)境管理體制的缺陷與不足。分析導(dǎo)致環(huán)境問題產(chǎn)生的制度根源，明確政府環(huán)境管理的目標(biāo)、政府環(huán)境管理的制度選擇并積極進(jìn)行環(huán)境管理的制度創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展下環(huán)境有效管理的前提和基礎(chǔ)。【關(guān)鍵詞】市場(chǎng)失靈；政府失靈；環(huán)境管理；制度創(chuàng)新【寫作年份】2009年【正文】一、環(huán)境問題的制度根源環(huán)境管理的產(chǎn)生源于環(huán)境問題。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口劇增、環(huán)境污染、能源緊張、資源耗竭、自然災(zāi)害等環(huán)境問題日益突出，加強(qiáng)政府的環(huán)境管理職能已成為各國(guó)政府有效處理環(huán)境問題的根本手段。幾個(gè)世紀(jì)以來，環(huán)境問題從產(chǎn)生到發(fā)展,范圍在不斷擴(kuò)大，程度在不斷加深。為什么長(zhǎng)期以來人類沒能采取有效的措施去遏制環(huán)境問題的蔓延呢?經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為,當(dāng)決定使用資源的人忽視或低估環(huán)境破壞給社會(huì)造成的代價(jià)時(shí),就會(huì)出現(xiàn)環(huán)境退化，其原因可以歸結(jié)為兩大類：市場(chǎng)失靈”和政府失靈”。（一）市場(chǎng)失靈所謂市場(chǎng)失靈”，是指市場(chǎng)不能有效配置資源，從而導(dǎo)致商品和勞務(wù)的價(jià)格不能完全反映它們的環(huán)境成本。造成市場(chǎng)失靈”的原因是多方面的，主要有：1．經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性。負(fù)外部性是指人們的行為對(duì)他人或社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。它既存在于生產(chǎn)領(lǐng)域，也存在于消費(fèi)領(lǐng)域，如工礦企業(yè)的排放廢水、廢氣、廢渣等行為，居民在使用汽車的過程中產(chǎn)生的噪聲及排出的尾氣帶來的空氣污染，對(duì)他人和周圍的環(huán)境均有負(fù)效應(yīng)。這些負(fù)效應(yīng)并沒有計(jì)入到市場(chǎng)交易的成本與價(jià)格之中，并沒有由行為人承擔(dān)，而是轉(zhuǎn)嫁給了他人和整個(gè)社會(huì)，從而構(gòu)成負(fù)外部性。在存在外部負(fù)效應(yīng)的情況下，由于外部成本不能被市場(chǎng)價(jià)格反映出來，市場(chǎng)機(jī)制并不能真正的發(fā)揮作用，使得市場(chǎng)并不能達(dá)到對(duì)資源的最優(yōu)配置，從而引發(fā)市場(chǎng)失靈”。2.環(huán)境資源的公共物品性。公共物品就是具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品。非排他性指可以供多人享用，無論個(gè)人是否支付費(fèi)用，都無法排除他人享用；非競(jìng)爭(zhēng)性是指享用人數(shù)的增加不會(huì)影響其他人的享用。環(huán)境資源具有公共物品的特征：沒有排他性，想要使用它的任何一個(gè)人都可以免費(fèi)使用；沒有競(jìng)爭(zhēng)性，一個(gè)人享用并不減少他人對(duì)它的享用。公共物品可以免費(fèi)使用的特性使得環(huán)境資源往往被過度使用，從而造成資源的破壞和浪費(fèi)。3．環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)界定不清。市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行的前提之一是資源具有明晰的、專有的、可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)。在我國(guó)，環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)名義上是清楚的，由國(guó)家和集體所有，但在實(shí)踐中由于缺乏具體的產(chǎn)權(quán)代表，產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)虛置的情況卻大量存在，資源浪費(fèi)與破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。此外，有些環(huán)境資源難以確定產(chǎn)權(quán)，如大氣、水、環(huán)境容量等，由于它們不是傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)，也由于它們特殊的物質(zhì)形態(tài)，使得法律意義上的權(quán)屬難以確定，市場(chǎng)機(jī)制難以引進(jìn)，也就難以通過市場(chǎng)優(yōu)化資源配置。（二）政府失靈長(zhǎng)期以來，人們認(rèn)為在存在外部效應(yīng)的情況下，只要政府出面，通過各種措施就可加以改進(jìn)。政府有時(shí)可以改善市場(chǎng)結(jié)果但并不意味著它總能這樣，與市場(chǎng)失靈”一樣，也往往存在政府失靈”，當(dāng)政府的干預(yù)政策不能糾正甚至反而造成或加劇市場(chǎng)失靈”時(shí)，就會(huì)發(fā)生政府干預(yù)失靈。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，導(dǎo)致政府干預(yù)失靈的主要原因是環(huán)境管理體制的不健全，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能配置上存在弊端，表現(xiàn)在：1.環(huán)境監(jiān)管中統(tǒng)管部門與分管部門職責(zé)權(quán)限劃分不清。我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)（即行政等級(jí)，如省、市、地、縣等）、分部門（即政府部門，如交通部、建設(shè)部等）監(jiān)督管理相結(jié)合的體制。我國(guó)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，經(jīng)過了從部門分管到統(tǒng)分結(jié)合的兩個(gè)階段。統(tǒng)管部門是指國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門和地方縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，它們之間是行政隸屬關(guān)系，即上級(jí)和下級(jí)關(guān)系。分管部門是指依照法律規(guī)定對(duì)某一方面環(huán)境污染防治或?qū)δ骋活愖匀毁Y源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理權(quán)的部門。統(tǒng)管與分管部門在環(huán)境監(jiān)督管理中的法律地位平等，二者之間不是行政隸屬關(guān)系，不存在領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。它們?cè)诃h(huán)境監(jiān)督管理中都是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)，其執(zhí)法地位都是平等的，只是在環(huán)境監(jiān)督管理中的分工有所區(qū)別，即監(jiān)督管理的對(duì)象和范圍有差異。這種環(huán)境管理機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的優(yōu)勢(shì)在于，既能發(fā)揮各個(gè)行業(yè)主管部門的積極性又有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整體協(xié)調(diào)。然而，由于環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)限與其他行業(yè)主管部門平行，加之部門立法、地方立法的權(quán)限與關(guān)系不清，以至于在環(huán)境管理過程中常常出現(xiàn)權(quán)力設(shè)置的重復(fù)或空白，只有分工缺乏協(xié)作，既不能充分發(fā)揮各部門的作用，又不能形成整體效益，造成統(tǒng)管與分管部門權(quán)限不清，關(guān)系不明，統(tǒng)一監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)。