基本案情

甲公司職工張某某受工傷，社保局核報(bào)費(fèi)用24209.89元。事后，社保局在日常核查時(shí)發(fā)現(xiàn)，此前核報(bào)費(fèi)用時(shí)審核計(jì)算錯(cuò)誤，其中有23905.50元費(fèi)用應(yīng)由甲公司自行承擔(dān)。

社保局遂制作并送達(dá)《社會(huì)保險(xiǎn)稽核意見書》，要求甲公司退回錯(cuò)發(fā)的費(fèi)用。

屆期無果，社保局以不當(dāng)?shù)美麨橛善鹪V，要求甲公司返還上述多發(fā)款項(xiàng)。

分歧意見

對于社保局能否以不當(dāng)?shù)美麨橛桑ㄟ^民事訴訟途徑要求甲公司返還行政給付錯(cuò)誤之款項(xiàng)，存在較大爭議：

第一種意見認(rèn)為，各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是勞動(dòng)保障行政機(jī)關(guān)按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定設(shè)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立具體承辦工傷保險(xiǎn)事務(wù)。本案原告作為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定工傷保險(xiǎn)待遇，制作并送達(dá)《社會(huì)保險(xiǎn)稽核意見書》的行為，均是依據(jù)勞動(dòng)法律規(guī)定行使職權(quán)，行為的性質(zhì)均為行政行為，具有公法依據(jù)及行政主體的意思內(nèi)容，不屬于民法上的不當(dāng)?shù)美时景冈娴钠鹪V不屬于人民法院受理民事案件的范圍。

第二種意見認(rèn)為，就目前的法律規(guī)定而言，在相對人不是惡意、無過錯(cuò)的情況下，因社保機(jī)構(gòu)工作人員審核不當(dāng)或操作失誤，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)待遇“錯(cuò)發(fā)”，除通過不當(dāng)?shù)美麨橛傻拿袷略V訟挽回?fù)p失外，缺乏其他有效救濟(jì)途徑，立法上也存在“空白”，故應(yīng)通過民事程序進(jìn)行救濟(jì)，從而挽回國家損失。

法官分析

筆者同意第二種意見，理由如下：

1.立法上的空白，導(dǎo)致追回“無門”

目前立法環(huán)境下，對社保待遇經(jīng)辦機(jī)構(gòu)而言，僅有兩個(gè)法律條文可作為追回給付錯(cuò)誤的依據(jù)：其一，社會(huì)保障法第八十八條規(guī)定，以欺詐、偽造證明材料，或者其他手段騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門責(zé)令退回騙取的社會(huì)保險(xiǎn)金，處騙取金額的兩倍以上五倍以下罰款；其二，社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法第十二條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對參保個(gè)人領(lǐng)取社會(huì)保險(xiǎn)待遇情況進(jìn)行核查，發(fā)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取人喪失待遇領(lǐng)取資格后本人或他人繼續(xù)領(lǐng)取待遇或以其他形式騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即停止待遇的支付并責(zé)令退還；拒不退還的，由勞動(dòng)保障行政部門依法處理，并可對其處以500元以上1000元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

上述兩個(gè)條文可依據(jù)的前提是，相對人存在惡意或故意騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇。就本案而言，社會(huì)保險(xiǎn)待遇錯(cuò)發(fā)系因社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)審核不當(dāng)造成，相對人并無惡意或過錯(cuò)存在，因此不應(yīng)適用上述法律條文進(jìn)行追回。同時(shí)，如果認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)待遇屬于行政給付的行政行為，是嚴(yán)格的行政關(guān)系，要以行政訴訟方式追回“錯(cuò)發(fā)”待遇，則更不現(xiàn)實(shí)。我國的行政訴訟法是為了規(guī)范和保障人民法院能夠公正、及時(shí)地審理行政案件而制定的法律，是個(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為國家機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起訴訟的依據(jù)。因此，行政訴訟只能是“民告官”，而未賦予“官告民”的原告資格。

2.社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付的基礎(chǔ)系民事法律關(guān)系

其一，按照社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的性質(zhì)進(jìn)行劃分，社會(huì)保險(xiǎn)待遇給付所涉法律關(guān)系，可以分為平等主體之間的法律關(guān)系和管理從屬的法律關(guān)系。前者如社會(huì)保險(xiǎn)合同法律關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)法律關(guān)系以及社會(huì)保險(xiǎn)投資法律關(guān)系，后者如社會(huì)保險(xiǎn)行政管理法律關(guān)系。由于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職責(zé)既有業(yè)務(wù)管理的內(nèi)容，也有服務(wù)的內(nèi)容，因此社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦法律關(guān)系在性質(zhì)上具有雙重性。所以，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理不能簡單等同于行政管理，也就是說社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦法律關(guān)系仍然主要是一種平等主體之間的法律關(guān)系。在這個(gè)法律關(guān)系上發(fā)生爭議，解決的程序適用，應(yīng)當(dāng)是民事訴訟程序。

其二，按照法律關(guān)系的產(chǎn)生是否以合同為基礎(chǔ)，可以分為基于合同的法律關(guān)系和非基于合同的法律關(guān)系。在社會(huì)保險(xiǎn)的諸多法律關(guān)系中，社會(huì)保險(xiǎn)合同法律關(guān)系是以合同為基礎(chǔ)的法律關(guān)系。就本案而言，用人單位和勞動(dòng)者享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的前提是履行過社保費(fèi)用的繳納義務(wù)，這與其他行政給付存在明顯差異。實(shí)質(zhì)上，社會(huì)保險(xiǎn)系政府集中相對人的保費(fèi)，進(jìn)行投資或作為承辦人進(jìn)行商業(yè)保險(xiǎn)，進(jìn)而有社保待遇給付，即為民事法律關(guān)系。

3.通過民事程序的不當(dāng)?shù)美葷?jì)具有可操作性

根據(jù)民法總則的相關(guān)規(guī)定，不當(dāng)?shù)美芤嫒耍瑧?yīng)當(dāng)將不當(dāng)?shù)美颠€受損失的人。如果拒不返還的，可向法院提起訴訟，要求返還。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在未被法律授予從受益人的賬戶直接扣除不當(dāng)利益的權(quán)利，也未被授予對相對的相應(yīng)業(yè)務(wù)進(jìn)行限制的權(quán)利的情況下，通過不當(dāng)?shù)美鹪V后，如相對人仍不返還的，可通過執(zhí)行手段，有效挽回國家損失。同時(shí)，在相對人為用人單位的情況下，還可避免社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在缺乏有效措施時(shí)，濫用勞動(dòng)監(jiān)察等手段，達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)政府公信的目的。

文: 林肖(浙江省江山市人民法院)   來源: 人民法院報(bào)