【裁判要旨】

在法律、法規(guī)并沒有規(guī)定復(fù)議前置的情況下，對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)行自由選擇主義。所謂自由選擇是指，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以不經(jīng)復(fù)議直接向人民法院提起訴訟。但是，自由選擇并不意味著可以同時(shí)選擇復(fù)議和訴訟，因?yàn)閺?fù)議和訴訟這兩種救濟(jì)機(jī)制不能同時(shí)進(jìn)行。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第五十七條的規(guī)定，“法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請(qǐng)行政復(fù)議的，由先立案的機(jī)關(guān)管轄；同時(shí)立案的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院裁定不予立案?！弊杂蛇x擇也不能違背司法最終處理原則，在已經(jīng)選擇直接向人民法院提起訴訟的情況下，不能轉(zhuǎn)而申請(qǐng)行政復(fù)議。所謂已經(jīng)選擇直接向人民法院提起訴訟，包括提起訴訟之后的任何階段，既包括人民法院已經(jīng)作出裁判，也包括人民法院已經(jīng)立案尚未作出裁判。只要案件已經(jīng)系屬于人民法院，就不允許再就同一爭(zhēng)議申請(qǐng)行政復(fù)議。

【裁判文書】

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申1577號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）鄭軍海，男，1971年9月22日出生，漢族，住河南省葉縣。

再審被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）河南省人民政府，住所地河南省鄭州市金水東路22號(hào)。

法定代表人陳潤(rùn)兒，該省人民政府省長(zhǎng)。

再審申請(qǐng)人鄭軍海因訴河南省人民政府行政復(fù)議一案，不服河南省高級(jí)人民法院（2017）豫行終861號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

河南省鄭州市中級(jí)人民法院一審查明：2016年5月20日，鄭軍海向平頂山市人民政府提出行政裁決申請(qǐng)書，請(qǐng)求確認(rèn)葉縣人民政府對(duì)其行政協(xié)調(diào)申請(qǐng)不予受理的行為違法，并責(zé)令依法作出行政協(xié)調(diào)決定。2016年6月28日，平頂山市人民政府作出答復(fù)：經(jīng)審查，你向葉縣人民政府申請(qǐng)的行政協(xié)調(diào)事項(xiàng)因不屬于協(xié)調(diào)范圍，葉縣人民政府不予受理，并向你作出了書面回復(fù)。根據(jù)規(guī)定，因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征收補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭(zhēng)議的，由市、縣人民政府協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。你提出的行政裁決申請(qǐng)不屬于上述規(guī)定情形，本機(jī)關(guān)不予受理。2016年7月5日，鄭軍海向河南省人民政府提出行政復(fù)議申請(qǐng)。2016年7月8日河南省人民政府作出豫政復(fù)告〔2016〕2-23號(hào)告知書，告知鄭軍海的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件。鄭軍海不服，訴至法院，請(qǐng)求撤銷河南省人民政府作出的豫政復(fù)告〔2016〕2-23號(hào)告知書，判令河南省人民政府依法受理其提出的行政復(fù)議申請(qǐng)。

河南省鄭州市中級(jí)人民法院另查明：2009年葉縣人民政府對(duì)鄭軍海作出葉政復(fù)不字〔2009〕第2號(hào)不予受理決定書：鄭軍海，你要求的落實(shí)有關(guān)征地補(bǔ)償費(fèi)問題，經(jīng)審查，你的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合受理立案的條件，決定不予受理。鄭軍海向平頂山市人民政府提出行政復(fù)議監(jiān)督申請(qǐng)，請(qǐng)求確認(rèn)葉縣人民政府對(duì)其申請(qǐng)不予受理的行為違法，并責(zé)令葉縣人民政府依法作出行政復(fù)議決定等。2016年6月3日，平頂山市人民政府作出答復(fù)：經(jīng)審查，承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛屬于平等主體之間的民事糾紛，葉縣人民政府的行為并無不當(dāng)。6月15日鄭軍海向河南省人民政府提出行政執(zhí)法監(jiān)督投訴書，要求撤銷平頂山市人民政府向其作出的答復(fù)書。8月24日河南省人民政府將該投訴轉(zhuǎn)交平頂山市人民政府法制辦公室處理。9月9日平頂山市人民政府作出《關(guān)于鄭軍海投訴平頂山市人民政府不履行行政復(fù)議監(jiān)督職責(zé)的情況報(bào)告》，該情況報(bào)告顯示，鄭軍海系葉縣原城關(guān)鄉(xiāng)溝李村村民，2008年該村173.015畝土地被依法征收，征地補(bǔ)償款已撥付給溝李村。經(jīng)溝李村群眾大會(huì)決定對(duì)補(bǔ)償款進(jìn)行了分配。鄭軍海對(duì)補(bǔ)償款分配不滿，多次向葉縣原城關(guān)鄉(xiāng)、葉縣人民政府、平頂山市人民政府投訴、復(fù)議，并向人民法院訴訟，其請(qǐng)求均未得到支持。鄭軍海在征收土地中沒有承包地。

河南省鄭州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為：提起訴訟應(yīng)當(dāng)屬于人民法院受案范圍，不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）規(guī)定，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。本案鄭軍海提出行政裁決及行政復(fù)議的原因系對(duì)溝李村征地補(bǔ)償款分配問題而提起的。涉及征地補(bǔ)償款已經(jīng)溝李村群眾大會(huì)決定進(jìn)行了分配，該征地補(bǔ)償款分配屬于村民自治范疇，故因征地補(bǔ)償款分配問題提起的訴訟不屬于人民法院受案范圍。鄭軍海因該問題分別提起的投訴監(jiān)督、行政復(fù)議之訴也不屬于人民法院審查范圍。河南省人民政府的告知行為未對(duì)鄭軍海權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，其起訴應(yīng)予駁回。依照《行政訴訟法》第四十九條第四項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項(xiàng)之規(guī)定，作出（2016）豫01行初591號(hào)行政裁定，駁回鄭軍海的起訴。

鄭軍海不服，提起上訴。

河南省高級(jí)人民法院二審查明事實(shí)與一審查明事實(shí)一致。另查明，鄭軍海對(duì)平頂山市人民政府作出的《關(guān)于鄭軍海行政裁決申請(qǐng)的答復(fù)》不服，其提起的行政訴訟案件已經(jīng)該院（2016）豫行終2686號(hào)行政裁定審理審結(jié)。

河南省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為：根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十四條的規(guī)定，法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為必經(jīng)程序的，公民、法人或其他組織既提起訴訟又申請(qǐng)行政復(fù)議的，只能選擇其中一種途徑解決爭(zhēng)議。本案中，鄭軍海提起行政訴訟解決其爭(zhēng)議，已經(jīng)由人民法院審理終結(jié)，其又向河南省人民政府申請(qǐng)復(fù)議，不符合法律規(guī)定，故河南省人民政府不予受理其復(fù)議申請(qǐng)并無不當(dāng)。一審法院裁定理由不當(dāng)，予以糾正，但其駁回起訴的結(jié)論正確，予以維持。鄭軍海的上訴理由不成立，依法不予支持。據(jù)此裁定駁回上訴，維持原裁定。

鄭軍海向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.一審和二審法院開庭時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，被申請(qǐng)人的出庭人員均未持有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)，也沒有能夠證明其是職能部門負(fù)責(zé)人的相關(guān)證明，不符合出庭應(yīng)訴的法定條件。2.申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議之時(shí)，（2016）豫行終2686號(hào)行政裁定尚未作出，二審法院認(rèn)為申請(qǐng)人在訴訟案件審結(jié)后又申請(qǐng)行政復(fù)議的認(rèn)定與事實(shí)不符。3.一審和二審法院開庭期間，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人均未提交法院審理平頂山市人民政府裁決答復(fù)的證據(jù)，二審法院袒護(hù)被申請(qǐng)人。4.二審法院明知一審裁定理由不當(dāng)，卻又予以維持，既自相矛盾又適用法條錯(cuò)誤。綜上，請(qǐng)求：撤銷河南省高級(jí)人民法院（2017）豫行終861號(hào)行政裁定，依法提審此案并予以改判。

本院認(rèn)為：《行政訴訟法》第四十四條規(guī)定：“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！币勒毡緱l規(guī)定，在法律、法規(guī)并沒有規(guī)定復(fù)議前置的情況下，對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟實(shí)行自由選擇主義。所謂自由選擇是指，公民、法人或者其他組織可以先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以不經(jīng)復(fù)議直接向人民法院提起訴訟。但是，自由選擇并不意味著可以同時(shí)選擇復(fù)議和訴訟，因?yàn)閺?fù)議和訴訟這兩種救濟(jì)機(jī)制不能同時(shí)進(jìn)行。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第五十七條的規(guī)定，“法律、法規(guī)未規(guī)定行政復(fù)議為提起行政訴訟必經(jīng)程序，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請(qǐng)行政復(fù)議的，由先立案的機(jī)關(guān)管轄；同時(shí)立案的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經(jīng)申請(qǐng)行政復(fù)議，在法定復(fù)議期間內(nèi)又向人民法院提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。”自由選擇也不能違背司法最終處理原則，在已經(jīng)選擇直接向人民法院提起訴訟的情況下，不能轉(zhuǎn)而申請(qǐng)行政復(fù)議。所謂已經(jīng)選擇直接向人民法院提起訴訟，包括提起訴訟之后的任何階段，既包括人民法院已經(jīng)作出裁判，也包括人民法院已經(jīng)立案尚未作出裁判。只要案件已經(jīng)系屬于人民法院，就不允許再就同一爭(zhēng)議申請(qǐng)行政復(fù)議。

在本案，再審申請(qǐng)人鄭軍海的訴訟請(qǐng)求是判令河南省人民政府依法受理其提出的行政復(fù)議申請(qǐng)。但根據(jù)二審法院查明的事實(shí)，復(fù)議申請(qǐng)所針對(duì)的原行政行為——平頂山市人民政府作出的《關(guān)于鄭軍海行政裁決申請(qǐng)的答復(fù)》，已由鄭軍海提起行政訴訟，且已經(jīng)河南省高級(jí)人民法院（2016）豫行終2686號(hào)行政裁定審理終結(jié)。在人民法院已經(jīng)作出生效裁判的情況下，針對(duì)同一個(gè)原行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議，或者請(qǐng)求人民法院判令行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理其復(fù)議申請(qǐng)，都有違自由選擇主義和司法最終處理原則的宗旨，且為生效裁判的既判力所不允許。再審申請(qǐng)人提出，“申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議之時(shí)，（2016）豫行終2686號(hào)行政裁定尚未作出”，但是，即使如再審申請(qǐng)人所說，行政裁定尚未作出，也不能否定案件已經(jīng)系屬于人民法院的事實(shí)。因此，二審法院的裁判理由符合法律規(guī)定，裁判結(jié)果并無不當(dāng)。在一審法院裁判理由不當(dāng)?shù)门薪Y(jié)果正確的情況下，二審法院可以在改變裁判理由的情況下維持一審法院的裁判結(jié)果。因此，再審申請(qǐng)人關(guān)于“二審法院明知一審裁定理由不當(dāng)，卻又予以維持，既自相矛盾又適用法條錯(cuò)誤”的再審理由不能成立。

再審申請(qǐng)人還質(zhì)疑，“一審和二審法院開庭時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴，被申請(qǐng)人的出庭人員均未持有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)，也沒有能夠證明其是職能部門負(fù)責(zé)人的相關(guān)證明，不符合出庭應(yīng)訴的法定條件?！睂?duì)此本院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有利于維護(hù)司法權(quán)威，和諧官民關(guān)系，促進(jìn)行政爭(zhēng)議的順利解決。《行政訴訟法》第三條第三款雖然確立了“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”的原則，但同時(shí)也允許有“不能出庭”的例外。據(jù)此可知，法律并非要求每一起案件都要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百二十九條第一款的規(guī)定，“涉及重大公共利益、社會(huì)高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件等案件以及人民法院書面建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭?！背狭星樾沃?，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴的，不構(gòu)成違反法定程序。即使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴而不出庭應(yīng)訴，人民法院所應(yīng)采取的處理方式也是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百三十二條規(guī)定的“記錄在案和在裁判文書中載明，并可以建議有關(guān)機(jī)關(guān)依法作出處理”。如果案件裁判結(jié)果正確，不能僅以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴發(fā)回重審或者提起再審。此外，再審申請(qǐng)人提出“被申請(qǐng)人的出庭人員均未持有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)”，是對(duì)法律制度的誤解?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭，不得僅委托律師出庭?！边@里的“委托”，屬于訴訟代理范疇，委托訴訟代理人的當(dāng)事人是被訴行政機(jī)關(guān)，而非行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百三十一條第二款所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提交加蓋行政機(jī)關(guān)印章的授權(quán)委托書”，已經(jīng)清楚地說明問題。據(jù)此，質(zhì)疑出庭人員未持有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的委托手續(xù)，沒有法律依據(jù)。另外，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴時(shí)，受行政機(jī)關(guān)委托出庭應(yīng)訴的人員，無論是《行政訴訟法》第三條第三款，還是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百二十八條第二款，均規(guī)定為“相應(yīng)的工作人員”，并沒有要求必須是“職能部門負(fù)責(zé)人”，因此，質(zhì)疑“出庭人員沒有能夠證明其是職能部門負(fù)責(zé)人的相關(guān)證明，不符合出庭應(yīng)訴的法定條件”，亦沒有法律依據(jù)。

綜上，再審申請(qǐng)人鄭軍海的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：

駁回再審申請(qǐng)人鄭軍海的再審申請(qǐng)。

審 判 長(zhǎng)　李廣宇

審 判 員　閻　巍

審 判 員　仝　蕾

二〇一八年九月二十九日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　王昱力

來源：魯法行談

聲明

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