【裁判要旨】

　　面對房屋征收“裁執(zhí)分離”后執(zhí)行行為是否可訴這一問題在司法實踐中的困惑，（2016）最高法行申5091號裁判文書首次給出了明確答案：法院裁定執(zhí)行后的行政執(zhí)行行為仍然可訴。

　　曾幾何時，諸多地方行政機(jī)關(guān)和地方法院均認(rèn)為根據(jù)裁執(zhí)分離的原則，市縣人民政府根據(jù)人民法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，組織實施強制拆除房屋的行為，屬于法院司法行為的繼續(xù)，不是行政行為，不屬于行政訴訟案件受案范圍。對于這一觀點，被征收方始終難以接受。

　　面對基層困惑，最高院法官撥云見日，直接聚焦核心問題即在推進(jìn)“裁執(zhí)分離”過程中，人民法院針對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的生效行政決定依法作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，由行政機(jī)關(guān)所組織實施的行政強制行為是否具有可訴性？

　　最高院認(rèn)為：依據(jù)執(zhí)行權(quán)可以分割的原理，人民法院行使執(zhí)行的決定權(quán)和裁斷權(quán)，履行好執(zhí)行裁斷和執(zhí)行決定的審查職責(zé)，行政機(jī)關(guān)則利用自身優(yōu)勢負(fù)責(zé)具體實施經(jīng)人民法院審查認(rèn)定的合法行政行為。人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其行政行為的案件，對行政行為的合法性進(jìn)行審查。人民法院經(jīng)審查作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行并由有關(guān)地方政府組織實施的裁定，意味著行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的依據(jù)是其作出的生效行政決定，行政機(jī)關(guān)的組織實施行為的本質(zhì)仍然是行政強制執(zhí)行行為?；谛姓C(jī)關(guān)組織實施的拆除行為屬于行政強制執(zhí)行行為，為保障行政 管理相對人的合法權(quán)益，如果被執(zhí)行人及利害關(guān)系人以行政機(jī)關(guān)實施的強制執(zhí)行行為存在違反法定程序、與人民法院作出的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定確定的范圍、對象不符等特定情形，給其造成損失為由提起行政訴訟或者行政賠償訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；但如果其僅以行政機(jī)關(guān)據(jù)以申請執(zhí)行的行政行為（決定）本身違法等為由主張行政機(jī)關(guān)實施的強制執(zhí)行行為違法提起行政訴訟或者行政賠償訴訟的，因前期已經(jīng)經(jīng)過司法審查，人民法院可不予受理。

 【裁判文書】

　　中華人民共和國最高人民法院

　　行 政 裁 定 書

　?。?016）最高法行申5091號

　　再審申請人（一審原告、二審上訴人）:顧文壽，男，1949年8月23日出生，漢族。

　　委托訴訟代理人：顧延敏（系顧文壽之妹），女，1952年6月21日出生，漢族。

　　委托訴訟代理人：賈啟華，北京市凱諾律師事務(wù)所律師。

　　再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：山東省蓬萊市人民政府。住所地：山東省蓬萊市鐘樓東路*號。

　　法定代表人:楊升巖，該市人民政府市長。

　　出庭行政負(fù)責(zé)人：王培歧，該市人民政府副市長。

　　委托訴訟代理人：張克學(xué)，山東省蓬萊市政府法制辦公室工作人員。

　　委托訴訟代理人：劉希衛(wèi)，山東省蓬萊市住房和規(guī)劃建設(shè)管理局工作人員。

　　再審申請人顧文壽因訴山東省蓬萊市人民政府（以下簡稱蓬萊市政府）房屋拆遷行政強制一案，不服山東省高級人民法院（2016）魯行終1169號行政裁定，向本院申請再審。本院受理后，依法由審判員王曉濱、審判員張艷、代理審判員沈小平組成合議庭，對本案進(jìn)行了聽證審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

　　顧文壽以蓬萊市政府違法拆除其房屋，并致財物毀損為由，向山東省煙臺市中級人民法院起訴，請求確認(rèn)蓬萊市政府對其位于山東省蓬萊北關(guān)路169號國有土地上房屋強制拆除的行政行為違法。

　　一審法院查明：2013年8月23日，蓬萊市政府因舊城區(qū)改造需要，發(fā)布蓬政房征（2013）1號房屋征收決定，對新興路以西，北關(guān)路以北，鐘樓北路以東，興蓬路以南范圍內(nèi)的房屋實施征收。顧文壽名下所有權(quán)證號為蓬房權(quán)證字第××號房屋在此征收范圍內(nèi)，建筑面積為3250.03平方米，用途為商用。顧文壽涉案房屋用于經(jīng)營天鵝賓館。蓬萊市政府于2013年12月4日對顧文壽作出蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定，對顧文壽涉案房屋實施征收補償。補償決定送達(dá)至顧文壽之妹顧延敏家。顧延敏收下，但拒絕在送達(dá)證上簽字。送達(dá)過程由蓬萊公證處進(jìn)行了公證。顧文壽未在法定期限內(nèi)申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。2014年6月3日，蓬萊市政府向蓬萊市人民法院申請強制執(zhí)行蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定，同年7月3日蓬萊市人民法院作出（2014）蓬行審執(zhí)字第3號行政裁定書，裁定對蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定準(zhǔn)予強制執(zhí)行，由蓬萊市政府組織實施。2015年7月2日，蓬萊市政府作出《強制執(zhí)行通知書》，通知顧文壽自收到通知書之日起10個工作日內(nèi)將房屋內(nèi)物品搬離騰空交付拆除，若超期未搬離騰空交付拆除，將擇期對房屋進(jìn)行強制執(zhí)行。同時通知顧文壽到蓬萊國有土地房屋征收補償中心聯(lián)系辦理領(lǐng)取房屋征收補償款的相關(guān)手續(xù)。該通知書由蓬萊住房和規(guī)劃建設(shè)管理局（以下簡稱蓬萊住建局）送達(dá)給顧文壽之妹顧延敏，顧延敏拒絕簽字。送達(dá)過程經(jīng)蓬萊公證處進(jìn)行了公證。蓬萊市政府主張向顧延敏送達(dá)相關(guān)文書，是因為顧延敏實際經(jīng)營天鵝賓館，征收過程中，顧文壽向蓬萊住建局出具了對顧延敏的書面授權(quán)書。顧文壽否認(rèn)書面授權(quán)的事實。顧文壽未在通知書告知的期限內(nèi)將房屋內(nèi)物品搬離騰空交付拆除。蓬萊市政府于2015年8月13日組織蓬萊住建局、旅游局等部門人員，對顧文壽的房屋強制執(zhí)行拆除。在對顧文壽房屋強制執(zhí)行拆除過程中，蓬萊市政府申請蓬萊公證處對強制執(zhí)行拆除過程中財產(chǎn)清點情況進(jìn)行了證據(jù)保全。

　　另查明，2014年12月5日，顧文壽向煙臺市人民政府提出行政復(fù)議申請，請求撤銷蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定。煙臺市人民政府于2015年1月8日作出煙政復(fù)駁字（2014）392號駁回行政復(fù)議申請決定書。顧文壽不服，提起行政訴訟，其在起訴狀中否認(rèn)蓬萊市政府提交的其對顧延敏的授權(quán)委托書系其本人簽字。煙臺市芝罘區(qū)人民法院于2015年作出行政裁定，對該案中止審理。

　　一審法院認(rèn)為：最高人民法院2004年7月20日起施行的法釋（2004）6號《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》指出，“行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行為，是行政機(jī)關(guān)必須履行的法定協(xié)助義務(wù)，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。但如果當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在協(xié)助執(zhí)行時擴(kuò)大了范圍或違法采取措施造成其損害，提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。”本案中，顧文壽起訴的是蓬萊市政府于2015年8月13日對其位于蓬萊北關(guān)路169號國有土地上房屋實施強制拆除的行為，該行為是蓬萊市政府因為執(zhí)行已生效的蓬萊市人民法院（2014）蓬行審執(zhí)字第3號行政裁定書而實施的行為。履行人民法院生效裁判文書是行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，顧文壽起訴要求確認(rèn)蓬萊市政府該強制拆除行為違法，其訴求的事實和理由并無蓬萊市政府在執(zhí)行法院裁定時擴(kuò)大了范圍或違法采取措施造成其損害的主張，根據(jù)最高人民法院法釋（2004）6號批復(fù)意見，顧文壽的起訴不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。一審法院據(jù)此于2016年1月29日作出（2015）煙行初字第124號行政裁定，駁回顧文壽的起訴。

　　顧文壽不服一審判決，向山東省高級人民法院上訴，請求撤銷一審裁定。二審法院以與一審裁定基本相同的理由，于2016年11月3日作出（2016）魯行終1169號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。

　　顧文壽不服，向本院申請再審，請求依法撤銷一、二審裁定，指令煙臺市中級人民法院之外的其他中級人民法院審理本案。主要事實和理由為：1.原審裁定適用法律錯誤。本案中，人民法院未向蓬萊市政府作出協(xié)助執(zhí)行通知書。最高人民法院作出法釋（2004）6號《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》時沒有《國有土地上房屋征收補償條例》及“裁執(zhí)分離”的概念。法（2014）191號《最高人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》明確要求各級人民法院在辦理征收拆遷案件過程中，對行政機(jī)關(guān)申請強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定的案件，要嚴(yán)格按照《規(guī)定》及最高人民法院相關(guān)通知精神辦理，嚴(yán)把立案、審查、執(zhí)行關(guān)，切實體現(xiàn)“裁執(zhí)分離”的原則，不得與地方政府搞聯(lián)合執(zhí)行、委托執(zhí)行。要依法受理被執(zhí)行人及利害關(guān)系人因行政機(jī)關(guān)強制執(zhí)行過程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟或者行政賠償訴訟。本案中，蓬萊市政府的強制執(zhí)行行為不屬于《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》中提及的協(xié)助人民法院執(zhí)行的行為。因此顧文壽對蓬萊市政府強制執(zhí)行行為提起的訴訟屬于人民法院受案范圍。2.原審裁定認(rèn)定事實不清。原審法院查明蓬萊市政府未將征收補償決定書和《強制執(zhí)行通知書》送達(dá)給顧文壽本人，而是向其妹送達(dá)，其妹明確表示拒絕簽收，即蓬萊市政府從未向顧文壽有效送達(dá)過相關(guān)法律文書。對于顧文壽而言，涉案的執(zhí)行依據(jù)并未生效。蓬萊市政府提供虛假的授權(quán)委托書，顧文壽已申請司法鑒定。（2014）蓬行審執(zhí)字第3號行政裁定書錯誤。蓬萊市政府為達(dá)到拆遷房屋的目的，拆除前實施斷水、斷電、騷擾等一系列的違法行為，強制拆除過程中未認(rèn)真仔細(xì)的清點、統(tǒng)計、搬遷、保管物品，導(dǎo)致顧文壽大量貴重物品遺失等后果。

　　蓬萊市政府辯稱：1.行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為，是行政機(jī)關(guān)必須履行的法定義務(wù)，不屬于人民法院行政訴訟案件受案范圍。（2016）最高法行申729號行政裁定書對此已作出了明確認(rèn)定。2.根據(jù)裁執(zhí)分離的原則，市縣人民政府根據(jù)人民法院準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，組織實施強制拆除房屋的行為，屬于法院司法行為的繼續(xù)，不是行政行為，不屬于行政訴訟案件受案范圍。3.《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》中，關(guān)于被執(zhí)行人及利害關(guān)系人認(rèn)為強制執(zhí)行過程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟，應(yīng)當(dāng)依法受理的意見，適用于組織實施強制拆除行為的人民政府未按照人民法院準(zhǔn)予執(zhí)行行政裁定的范圍措施等組織實施強拆行為。蓬萊市政府涉案拆除行為是嚴(yán)格按照人民法院生效的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定實施的強拆行為，不屬于《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》中的情形。4.蓬萊市政府在拆除涉案房屋過程中，不存在顧文壽主張的斷水?dāng)嚯姷刃袨椋櫸膲垡辔刺峤挥行ёC據(jù)證實。且蓬萊市政府對顧文壽的財產(chǎn)依法進(jìn)行了公證保存和有效保管，顧文壽亦將其大部分財產(chǎn)從保管地點領(lǐng)回。一、二審裁定正確，請求依法駁回顧文壽的再審申請。

　　本院認(rèn)為：本案的焦點問題為在推進(jìn)“裁執(zhí)分離”過程中，人民法院針對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行的生效行政決定依法作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，由行政機(jī)關(guān)所組織實施的行政強制行為是否具有可訴性？依據(jù)執(zhí)行權(quán)可以分割的原理，人民法院行使執(zhí)行的決定權(quán)和裁斷權(quán)，履行好執(zhí)行裁斷和執(zhí)行決定的審查職責(zé)，行政機(jī)關(guān)則利用自身優(yōu)勢負(fù)責(zé)具體實施經(jīng)人民法院審查認(rèn)定的合法行政行為。人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行其行政行為的案件，對行政行為的合法性進(jìn)行審查。人民法院經(jīng)審查作出準(zhǔn)予強制執(zhí)行并由有關(guān)地方政府組織實施的裁定，意味著行政機(jī)關(guān)執(zhí)行的依據(jù)是其作出的生效行政決定，行政機(jī)關(guān)的組織實施行為的本質(zhì)仍然是行政強制執(zhí)行行為。本案中，行政強制執(zhí)行依據(jù)即為蓬萊市政府作出的蓬政房征補（2013）15號房屋征收補償決定。人民法院依法作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁定后，蓬萊市政府組織相關(guān)部門就其所作的上述生效決定所組織實施的拆除行為，仍然屬于行政強制執(zhí)行行為。蓬萊市政府在實施行政強制執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循行政強制法等法律法規(guī)的限制性規(guī)定，切實保障被執(zhí)行人的合法權(quán)益。

　　基于行政機(jī)關(guān)組織實施的拆除行為屬于行政強制執(zhí)行行為，為保障行政管理相對人的合法權(quán)益，如果被執(zhí)行人及利害關(guān)系人以行政機(jī)關(guān)實施的強制執(zhí)行行為存在違反法定程序、與人民法院作出的準(zhǔn)予執(zhí)行裁定確定的范圍、對象不符等特定情形，給其造成損失為由提起行政訴訟或者行政賠償訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理；但如果其僅以行政機(jī)關(guān)據(jù)以申請執(zhí)行的行政行為（決定）本身違法等為由主張行政機(jī)關(guān)實施的強制執(zhí)行行為違法提起行政訴訟或者行政賠償訴訟的，因前期已經(jīng)經(jīng)過司法審查，人民法院可不予受理。本案中，顧文壽主張蓬萊市政府在實施強制拆除房屋的過程中的行政行為違法，導(dǎo)致其大量貴重物品遺失等后果，屬于在行政強制執(zhí)行過程中產(chǎn)生的爭議問題，其據(jù)此向人民法院提起行政訴訟，有進(jìn)一步司法審查之必要，故依法應(yīng)屬于人民法院行政案件的受案范圍。一、二審法院在適用法律、法規(guī)上確有不當(dāng)，認(rèn)定事實的主要證據(jù)不足，不利于全面保障被執(zhí)行人正當(dāng)?shù)某绦蚣皩嶓w權(quán)益，應(yīng)當(dāng)指令再審。

　　綜上，顧文壽的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項、第四項規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

　　本案指令山東省高級人民法院再審。

　　審　判　長 王曉濱

　　審　判　員 張　艷

　　代理審判員 沈小平

　　二〇一八年三月十五日

　　書　記　員 李林濤