? 裁判要點(diǎn)

行政機(jī)關(guān)對(duì)違章建筑實(shí)施違法拆除，未對(duì)建筑物內(nèi)物品進(jìn)行清點(diǎn)造冊(cè)、妥善保管，確實(shí)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的法律責(zé)任。但是，行政賠償涉及國家利益和公共利益，不能超出合法性和合理性。在違章建筑被拆除前，行政機(jī)關(guān)告知相對(duì)人限期自行拆除，相對(duì)人轉(zhuǎn)移建筑物內(nèi)有重大價(jià)值的機(jī)器、設(shè)備等物品，完全屬于正常人符合邏輯的做法；在違章建筑被拆除后，相對(duì)人僅提供財(cái)產(chǎn)損失清單，沒有相應(yīng)的票據(jù)及其他證據(jù)相互佐證，不能證明強(qiáng)制拆除時(shí)其曾經(jīng)購買、使用的全部機(jī)器、設(shè)備等物品仍然在建筑物內(nèi)。因此，在原、被告均不能提供有效證據(jù)證明具體損害事實(shí)的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)依照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十四條規(guī)定，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，全面、客觀和公正地分析、判斷、采信證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定損害事實(shí)，進(jìn)而認(rèn)定或酌定賠償數(shù)額，而不是簡單按照原告的主張認(rèn)定損害事實(shí)。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申4006號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）廣西南寧橋牌木業(yè)有限公司。

法定代表人曾國祥。

委托代理人曾捍民。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)南寧市江南區(qū)人民政府。

法定代表人謝文華。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)南寧市江南區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局。

法定代表人賴啟兆。

再審申請(qǐng)人廣西南寧橋牌木業(yè)有限公司（以下簡稱橋牌木業(yè)公司）因訴被申請(qǐng)人廣西壯族自治區(qū)南寧市江南區(qū)人民政府（以下簡稱江南區(qū)政府）、南寧市江南區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱江南區(qū)城市執(zhí)法局）強(qiáng)制拆除行為及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院于2018年7月20日作出的（2017）桂行終296號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?019年4月16日立案受理，依法組成合議庭進(jìn)行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

2008年5月8日，橋牌木業(yè)公司的法定代表人曾國祥與黃康偉等人簽訂《租地合同》，約定由黃康偉等人將位于南寧市江南區(qū)××街道辦××村××號(hào)、地名為“教子孟”的5畝6分土地，出租給橋牌木業(yè)公司，作壓板加工場地使用。2008年6月，橋牌木業(yè)公司在未獲得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審批的情況下，在前述租賃的土地上建設(shè)木材加工廠房。2010年3月16日，南寧市林業(yè)局與橋牌木業(yè)公司簽訂《招商引資合同書》，引進(jìn)橋牌木業(yè)公司進(jìn)行木材深加工，同時(shí)約定橋牌木業(yè)公司項(xiàng)目用地必須符合土地政策，須經(jīng)當(dāng)?shù)匾?guī)劃、土地部門審批并辦理相關(guān)證照。2014年5月12日，江南區(qū)城市執(zhí)法局以橋牌木業(yè)公司存在“私搭亂蓋”行為為由，作出《限期自行拆除搬離告知書》，要求該公司于2014年5月15日上午7時(shí)前自行拆除、搬離，并清理建筑垃圾以及亂推亂放物品，恢復(fù)原貌。逾期不自行拆除的，政府將依法組織強(qiáng)制拆除。2014年6月5日，江南區(qū)城市執(zhí)法局對(duì)橋牌木業(yè)公司發(fā)出江執(zhí)法檢在建（2014）第1404號(hào)《城市管理綜合行政執(zhí)法檢查通知書》，要求橋牌木業(yè)公司于2014年6月7日前提交涉案建設(shè)工程項(xiàng)目的用地、規(guī)劃審批文件或相關(guān)證明材料。但橋牌木業(yè)公司在規(guī)定期限內(nèi)沒有提供。2014年6月10日，江南區(qū)城市執(zhí)法局作出江執(zhí)法拆決（2014）第1404號(hào)《責(zé)令限期拆除決定書》，以橋牌木業(yè)公司未經(jīng)規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，擅自建設(shè)建（構(gòu)）筑物（占地面積1500平方米，建筑面積1000平方米），且違法建設(shè)無法采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響為由，責(zé)令橋牌木業(yè)公司于2014年6月13日前自行拆除違法建筑物，并告申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利和期限。2014年8月16日，江南區(qū)城市執(zhí)法局作出《限期拆除催告書》，責(zé)令橋牌木業(yè)公司自收到催告書之日起三個(gè)工作日內(nèi)，自行拆除違法建筑，逾期將依法強(qiáng)制拆除。2014年8月17日，江南區(qū)城市執(zhí)法局對(duì)橋牌木業(yè)公司作出江執(zhí)法強(qiáng)拆決（2014）第1404號(hào)《強(qiáng)制拆除決定書》，決定于2014年8月18日實(shí)施強(qiáng)制拆除，同時(shí)告知申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的權(quán)利和期限。2014年8月18日，江南區(qū)城市執(zhí)法局對(duì)橋牌木業(yè)公司的違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除。強(qiáng)制拆除過程中，未對(duì)可回收再利用的鋼架材料予以妥善處置，未對(duì)廠房內(nèi)的機(jī)器設(shè)備進(jìn)行清點(diǎn)、妥善保管。2014年11月14日，橋牌木業(yè)公司提起本案行政訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)江南區(qū)政府、江南區(qū)城市執(zhí)法局作出的強(qiáng)制拆除行為違法，并賠償直接損失25103505元（其中廠房生產(chǎn)機(jī)械設(shè)備設(shè)施及原材料、成品、半成品的經(jīng)濟(jì)損失為22703505元，造成橋牌木業(yè)公司停產(chǎn)停業(yè)及銀行貸款、民間借貸本金利息滯納金損失2400000元）。

另查明，2018年8月3日，南寧市中級(jí)人民法院裁定受理橋牌木業(yè)公司破產(chǎn)清算一案，并指定南寧市江南區(qū)人民法院審理。2018年9月14日，南寧市江南區(qū)人民法院指定廣西欣源律師事務(wù)所擔(dān)任橋牌木業(yè)公司管理人。2018年9月28日，橋牌木業(yè)公司管理人向南寧市江南區(qū)人民法院發(fā)出《關(guān)于廣西南寧橋牌木業(yè)有限公司破產(chǎn)清算案件止付報(bào)告》，請(qǐng)求法院停止向橋牌木業(yè)公司支付賠償款，待管理人開設(shè)銀行賬戶后，再將賠償款付至管理人銀行賬戶。2018年11月22日，南寧市江南區(qū)人民法院向江南區(qū)政府、江南區(qū)城市執(zhí)法局發(fā)出《關(guān)于協(xié)助劃付廣西南寧橋牌木業(yè)有限公司應(yīng)得賠償款的函》，請(qǐng)求協(xié)助將（2017）桂行終296號(hào)行政判決確定的38萬元賠償款劃付到橋牌木業(yè)公司管理人銀行賬戶。2018年12月5日，南寧市江南區(qū)財(cái)政局向橋牌木業(yè)公司管理人賬戶支付橋牌木業(yè)公司賠償金38萬元。

南寧市中級(jí)人民法院（2015）南市行一初字第23號(hào)行政判決認(rèn)為，橋牌木業(yè)公司未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可，涉案建筑物屬于違法建筑。但是，江南區(qū)政府、江南區(qū)城市執(zhí)法局在發(fā)出《強(qiáng)制拆除決定書》第二天即進(jìn)行強(qiáng)制拆除，違反《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，強(qiáng)制拆除行為程序違法。因橋牌木業(yè)公司不能證明被拆除建筑物屬于合法財(cái)產(chǎn)，請(qǐng)求行政賠償沒有法律依據(jù)。建筑物內(nèi)的機(jī)械設(shè)備、原材料、成品及其他動(dòng)產(chǎn)，屬橋牌木業(yè)公司合法財(cái)產(chǎn)，強(qiáng)制拆除造成該部分物品損失，依法應(yīng)當(dāng)予以行政賠償，酌定損失額10萬元。但是，橋牌木業(yè)公司提交的物品損失清單系其單方制作，未提供其他相關(guān)票據(jù)相互印證，對(duì)其主張賠償清單全部物品損失不予支持。橋牌木業(yè)公司要求賠償停產(chǎn)、停業(yè)損失，沒有法律依據(jù)。銀行貸款、借款本息滯納金，與本案不屬同一法律關(guān)系，不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項(xiàng)及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第四條第一款、第三十六條規(guī)定，判決確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，江南區(qū)政府、江南區(qū)城市執(zhí)法局賠償橋牌木業(yè)公司損失10萬元。橋牌木業(yè)公司和江南區(qū)政府、江南區(qū)城市執(zhí)法局均不服，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2017）桂行終296號(hào)行政判決認(rèn)為，江南區(qū)城市執(zhí)法局實(shí)施強(qiáng)制拆除，應(yīng)當(dāng)由江南區(qū)政府責(zé)成，江南區(qū)政府和江南區(qū)城市執(zhí)法局均應(yīng)對(duì)強(qiáng)制拆除行為負(fù)責(zé)。在橋牌木業(yè)公司申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟的法定期限屆滿之前，江南區(qū)城市執(zhí)法局即實(shí)施該強(qiáng)制拆除行為，違反《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，強(qiáng)制拆除行為程序違法。橋牌木業(yè)公司不能證明被拆除建筑物屬于合法財(cái)產(chǎn)，請(qǐng)求行政賠償沒有法律依據(jù)。但是，江南區(qū)城市執(zhí)法局違法強(qiáng)制拆除導(dǎo)致可回收再利用的鋼結(jié)構(gòu)等建筑材料的殘值損失，應(yīng)當(dāng)予以賠償，一審未予賠償應(yīng)予糾正；江南區(qū)城市執(zhí)法局違法強(qiáng)制拆除造成橋牌木業(yè)公司屋內(nèi)機(jī)械設(shè)備、原材料、成品及半成品損失應(yīng)予賠償，但是，一審判決賠償10萬元偏低，一并予以糾正。依照《中華人民共和國國家賠償法》第四條第（四）項(xiàng)、第三十六條第（八）項(xiàng)及《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，判決維持一審判決第（一）項(xiàng)，即確認(rèn)被訴強(qiáng)制拆除行為違法；變更第（二）項(xiàng)為，判令江南區(qū)政府、江南區(qū)城市執(zhí)法局賠償橋牌木業(yè)公司損失38萬元。

橋牌木業(yè)公司申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.廠房建造沒有辦理規(guī)劃許可證，是歷史遺留問題，應(yīng)該考慮各方面因素，不能一刀切強(qiáng)制拆除。2.提交的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)單、可行性報(bào)告可證明機(jī)器設(shè)備、木材半成品及其他財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。報(bào)警回執(zhí)和判決書，可證明強(qiáng)制拆除引起工人和債權(quán)人現(xiàn)場哄搶，導(dǎo)致遺留的機(jī)器設(shè)備被當(dāng)作廢品變賣。廠房鋼架結(jié)構(gòu)的鋼材可重復(fù)利用，應(yīng)按80%計(jì)算殘值。3.江南區(qū)政府、江南區(qū)城市執(zhí)法局應(yīng)該對(duì)廠房內(nèi)物品損失承擔(dān)舉證責(zé)任，橋牌木業(yè)公司已經(jīng)提交損失的事實(shí)和價(jià)值，沒有相反證據(jù)，應(yīng)采信橋牌木業(yè)公司的主張。請(qǐng)求維持二審判決第（一）項(xiàng)，變更第（二）項(xiàng)為，判令江南區(qū)政府、江南區(qū)城市執(zhí)法局賠償損失1317萬元。

江南區(qū)城市執(zhí)法局答辯稱：涉案廠房未辦理用地建設(shè)手續(xù)，屬違法建設(shè)，依法不應(yīng)予以賠償。請(qǐng)求駁回橋牌木業(yè)公司的再審申請(qǐng)。

江南區(qū)政府未提交書面答辯意見。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第三款規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)村村民住宅建設(shè)，不得占用農(nóng)用地；確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。第六十四條規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，且無法采取改正措施消除影響的，限期拆除。第六十八條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出限期拆除決定后，當(dāng)事人逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。本案中，橋牌木業(yè)公司未獲得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，在租賃的集體土地上建設(shè)木材加工廠房。江南區(qū)城市執(zhí)法局作出《限期自行拆除搬離告知書》，橋牌木業(yè)公司在規(guī)定的期限內(nèi)未自行拆除。江南區(qū)城市執(zhí)法局作出《責(zé)令限期拆除決定書》，再次命令橋牌木業(yè)公司自行拆除違法建筑物。期限屆滿，橋牌木業(yè)公司仍未自行拆除。江南區(qū)城市執(zhí)法局作出《限期拆除催告書》，責(zé)令橋牌木業(yè)公司自收到催告書之日起三個(gè)工作日內(nèi)自行拆除。次日，江南區(qū)城市執(zhí)法局即作出《強(qiáng)制拆除決定書》，并于當(dāng)日實(shí)施強(qiáng)制拆除。從前述事實(shí)看，江南區(qū)城市執(zhí)法局對(duì)違法建筑實(shí)施強(qiáng)制拆除，具有相應(yīng)的法定職權(quán)。但是，程序上未按照行政強(qiáng)制法第四十四條規(guī)定，未對(duì)強(qiáng)制拆除違法建筑的決定予以公告，未在復(fù)議、起訴期限屆滿后實(shí)施強(qiáng)制拆除，強(qiáng)制拆除中未對(duì)可回收再利用的鋼架材料妥善處置，未對(duì)廠房內(nèi)的機(jī)器設(shè)備等物品進(jìn)行清點(diǎn)造冊(cè)、妥善保管，強(qiáng)制拆除程序違法，一、二審判決確認(rèn)違法，并無不當(dāng)，本院予以支持。橋牌木業(yè)公司主張，廠房建造沒有辦理規(guī)劃許可證，是歷史遺留問題，不能一刀切強(qiáng)制拆除。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃法于2008年1月1日起已經(jīng)實(shí)施，橋牌木業(yè)公司于2008年6月未經(jīng)規(guī)劃審批擅自建設(shè)廠房，系嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的行為，并非法律規(guī)定不明確時(shí)期形成的歷史遺留問題。以此為由申請(qǐng)?jiān)賹?，理由不能成立?/p>

《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第四條第（四）項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)時(shí)的行政行為違法，侵犯公民、法人或者其他組織合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。第三十六條第（八）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。本案中，盡管被訴強(qiáng)制拆除行為違法，但是，橋牌木業(yè)公司所建廠房系違法建筑，沒有合法產(chǎn)權(quán)，依法不應(yīng)予以賠償。違法建筑的廠房所使用的鋼架材料及廠房內(nèi)的機(jī)器設(shè)備等物品，系橋牌木業(yè)公司的合法財(cái)產(chǎn)，江南區(qū)城市執(zhí)法局在強(qiáng)制拆除過程中野蠻強(qiáng)拆，造成可再利用的鋼架材料及屋內(nèi)機(jī)器設(shè)備損失，依法應(yīng)當(dāng)予以行政賠償。二審判決結(jié)合案件事實(shí)和橋牌木業(yè)公司的行政賠償主張，酌定賠償38萬元，符合案件客觀情況，不違反法律規(guī)定，本院予以支持。橋牌木業(yè)公司主張，提交的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)單、可行性報(bào)告可證明機(jī)器設(shè)備、木材半成品及其他財(cái)產(chǎn)的價(jià)值；報(bào)警回執(zhí)和判決書，可證明強(qiáng)制拆除引起工人和債權(quán)人現(xiàn)場哄搶，導(dǎo)致遺留的機(jī)器設(shè)備被當(dāng)作廢品變賣；廠房鋼架結(jié)構(gòu)的鋼材可重復(fù)利用，應(yīng)按80%計(jì)算殘值。但是，2014年5月，江南區(qū)城市執(zhí)法局就已經(jīng)明確告知橋牌木業(yè)公司所建廠房系違法建筑，多次通知、決定、催告其自行搬遷、拆除違法建筑，否則將強(qiáng)制拆除。直至2014年8月實(shí)施強(qiáng)制拆除，在此長達(dá)3個(gè)月的期限內(nèi)，轉(zhuǎn)移廠房內(nèi)有重大價(jià)值的機(jī)器、設(shè)備等物品，完全屬于正常人符合邏輯的做法，以保險(xiǎn)單、可行性報(bào)告等證據(jù)，不能證明強(qiáng)制拆除時(shí)橋牌木業(yè)公司曾經(jīng)購買、使用的全部機(jī)器設(shè)備等物品仍然在廠房內(nèi)。二審判決綜合前述事實(shí)，以及現(xiàn)場確有部分機(jī)器設(shè)備被哄搶、廠房鋼架結(jié)構(gòu)等可回收建筑材料未被妥善處置等情況，結(jié)合橋牌木業(yè)公司的賠償請(qǐng)求，酌定各類損失總計(jì)38萬，符合本案事實(shí)，具有一定的合理性。橋牌木業(yè)公司該項(xiàng)主張缺乏事實(shí)根據(jù)，本院不予支持。橋牌木業(yè)公司還主張，江南區(qū)政府、江南區(qū)城市執(zhí)法局應(yīng)該對(duì)廠房內(nèi)物品損失承擔(dān)舉證責(zé)任，沒有相反證據(jù)應(yīng)采信橋牌木業(yè)公司的主張?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定，在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對(duì)行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。江南區(qū)城市執(zhí)法局野蠻強(qiáng)拆，未對(duì)屋內(nèi)物品進(jìn)行清點(diǎn)造冊(cè)、妥善保管，確實(shí)依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的法律責(zé)任。但是，行政賠償涉及國家利益、公共利益，在原、被告均不能舉證證明具體損害事實(shí)的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)依照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十四條規(guī)定，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，全面、客觀和公正地分析、判斷、采信證據(jù)，準(zhǔn)確認(rèn)定損害事實(shí)，而不是簡單按照原告的主張認(rèn)定損害事實(shí)。

應(yīng)當(dāng)指出的是，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。本案中，作出被訴強(qiáng)制拆除行為的行政機(jī)關(guān)是江南區(qū)城市執(zhí)法局，江南區(qū)政府并未實(shí)施強(qiáng)制拆除行為。江南區(qū)政府依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定“責(zé)成”江南區(qū)城市執(zhí)法局強(qiáng)制拆除違法建筑，是依法分配行政強(qiáng)制執(zhí)行職權(quán)的內(nèi)部職權(quán)分配行為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。一、二審將江南區(qū)政府作為本案的共同被告，并由中級(jí)人民法院一審不妥，本院予以指正。鑒于二審實(shí)體判決結(jié)果并無不當(dāng)，再審沒有實(shí)際意義，徒增訴累，本案不予再審。

綜上，橋牌木業(yè)公司的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回廣西南寧橋牌木業(yè)有限公司的再審申請(qǐng)。

審 判 長　郭修江

審 判 員　楊志華

審 判 員　寇秉輝

二〇一九年六月二十七日

法官助理　張巧云

書 記 員　陳清玲

來源：魯法行談