【摘要】本文在比較我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》和美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的法律實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出修訂我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》的方向和重點(diǎn)是為政府環(huán)境保護(hù)公共職能的統(tǒng)一性提供更充分的保障。【關(guān)鍵詞】修改；環(huán)境保護(hù)法；公共職能；統(tǒng)一【英文關(guān)鍵詞】Amendment;EnvironmentalProtectionLaw;PublicFunctions;Unification【寫作年份】2007年【正文】當(dāng)前，學(xué)界和政府有關(guān)部門都在研究《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》”）的修訂問(wèn)題。有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)制定一部《中華人民共和國(guó)環(huán)境法典》；有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將《環(huán)保法》上升為由全國(guó)人大制定的基本法”。這兩個(gè)建議，一個(gè)建議法律形式的變化，另一個(gè)建議立法機(jī)關(guān)層次的變化。這兩種變化似乎并不必然導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境管理的改善。立法的首要問(wèn)題是搞清楚現(xiàn)實(shí)對(duì)立法提出的關(guān)鍵問(wèn)題和要求是什么？法典化和提升環(huán)保法為基本法，似乎都不是現(xiàn)實(shí)對(duì)立法提出的需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。人們常說(shuō)我國(guó)的《環(huán)保法》同美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》一樣，都是關(guān)于環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的基本法”。同屬這種環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的基本法，為什么我國(guó)的《環(huán)保法》在施行十幾年后出現(xiàn)了一定程度的空心化”問(wèn)題，而美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》卻無(wú)此問(wèn)題，長(zhǎng)盛不衰？十幾年來(lái)（如果從1969年算起，美國(guó)的時(shí)間更長(zhǎng)），兩國(guó)的國(guó)內(nèi)環(huán)境形勢(shì)都有很大變化。為什么我國(guó)的《環(huán)保法》現(xiàn)在甚至面臨廢除的問(wèn)題，而美國(guó)的法卻沒(méi)有。其中原因，不是我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展等理由所能夠完全解釋清楚的。這個(gè)問(wèn)題，很值得研究。我認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)對(duì)《環(huán)保法》的修訂所提出的關(guān)鍵問(wèn)題有兩個(gè)。它們是互相關(guān)聯(lián)的。針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題來(lái)修訂《環(huán)保法》也許能夠達(dá)到改善我國(guó)環(huán)境管理的立法目的。第一個(gè)問(wèn)題是有法不依的問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中有兩種不遵守法律的現(xiàn)象。一是政府部門有法不依。二是開(kāi)發(fā)者或生產(chǎn)者有法不依。兩者相比，前者更具根本的意義，更需要法律的規(guī)范和制約。最近發(fā)生的所謂環(huán)保風(fēng)暴”（國(guó)家環(huán)?？偩趾攘钔Ｖ?0多項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目），凸現(xiàn)政府部門有法不依的問(wèn)題。環(huán)境是公共品。對(duì)開(kāi)發(fā)者和生產(chǎn)者而言，對(duì)公共品的濫用或存在有法不依的動(dòng)機(jī)或者誘惑，從經(jīng)濟(jì)人的觀點(diǎn)看，是可以理解但不能容許的。在缺乏公共管制的自由市場(chǎng)條件下，他們必然這樣做。這就是所謂公地的悲劇”。但對(duì)于政府而言，這種對(duì)公共品的濫用卻是不可理解也不能容許的。因?yàn)檎穆毮芫褪峭ㄟ^(guò)管制來(lái)保障公共福利，提供公共產(chǎn)品，防止公地悲劇”的發(fā)生。我們的政府中，一部分，如環(huán)保局，努力地執(zhí)行環(huán)境法律，保護(hù)環(huán)境，保護(hù)公共品。但同時(shí)另一部分，如某些負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)的部門，有時(shí)卻無(wú)視環(huán)境法，從事著犧牲環(huán)境和生態(tài)，謀求短期GDP增長(zhǎng)的事情。這兩類政府部門在對(duì)待環(huán)境這個(gè)公共品上的態(tài)度截然相反。在有些地方，由于地方行政首長(zhǎng)單打一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀，環(huán)保部門甚至不能有效行使其法定的職能。因此，環(huán)保風(fēng)暴”揭示我們的政府在完整地、統(tǒng)一地履行公共職能方面存在比較大的問(wèn)題。第二個(gè)問(wèn)題是現(xiàn)行法律缺乏對(duì)政府有法不依的監(jiān)督和矯正手段，既缺乏對(duì)政府和政府官員的問(wèn)責(zé)機(jī)制。首先，對(duì)于政府部門不遵守環(huán)境法律的建設(shè)活動(dòng)或規(guī)劃性活動(dòng)，現(xiàn)行法律的問(wèn)責(zé)機(jī)制或責(zé)任機(jī)制太薄弱。問(wèn)責(zé)一詞，似乎是最近流行的。也許它比較好的翻譯了英文中的一個(gè)重要法律術(shù)語(yǔ)Accountability（指應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的情況）。我國(guó)是以強(qiáng)勢(shì)行政來(lái)管理的國(guó)家。對(duì)我國(guó)行政部門的問(wèn)責(zé)Accountability是一個(gè)長(zhǎng)期忽略的問(wèn)題。所以，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)的政府部門，在沒(méi)有環(huán)保風(fēng)暴”的情況下，可以安然無(wú)事地進(jìn)行違法環(huán)境法的建設(shè)活動(dòng)。環(huán)保風(fēng)暴”可以說(shuō)是我國(guó)的一種特殊的問(wèn)責(zé)形式。盡管不能長(zhǎng)期靠這種刮風(fēng)暴的辦法來(lái)對(duì)待政府有法不依的問(wèn)題，但它畢竟揭示了現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)責(zé)機(jī)制薄弱的問(wèn)題。其次，對(duì)于政府部門執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題，現(xiàn)行法律的問(wèn)責(zé)機(jī)制也有問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的指導(dǎo)思想下，不少地方的政府對(duì)于地方上的開(kāi)發(fā)者和生產(chǎn)者的違反環(huán)境法的行為睜一只眼，閉一眼，執(zhí)法不嚴(yán)。法律對(duì)這種政府的不作為情況，缺乏追究責(zé)任的機(jī)制。