行政處罰法規(guī)定了國務(wù)院部、委員會以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府、省會市所在地的市人民政府、國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限。一是可以在法律、法規(guī)的規(guī)定行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定，這不屬于設(shè)定權(quán)，這一原理與行政法規(guī)不得超越法律所作出的規(guī)定相同;二是對尚未制定法律行政法規(guī)的，規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告以及一定數(shù)量罰款的行政處罰。

目前，規(guī)范我國社會主義市場經(jīng)濟的法律體系已經(jīng)初步形成，尤其是規(guī)范經(jīng)營活動的法律、法規(guī)比較完備，所以規(guī)章規(guī)范的行政管理秩序應(yīng)當(dāng)主要集中在非經(jīng)濟活動領(lǐng)域，如城市管理、集貿(mào)市場和公共場所秩序等方面管理。在這方面，行政處罰法規(guī)定對違反行政管理秩序的行為，允許規(guī)章設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。從處罰的種類上，只有處罰較輕的警告，以及一定數(shù)量的罰款的行政處罰?？梢哉f，對于規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)給予了極嚴格的限制。規(guī)章能設(shè)定多大數(shù)量的罰款，行政處罰法授權(quán)國務(wù)院和地方人大常委會規(guī)定。在具體作法上，對于部、委規(guī)章，國務(wù)院可以制定一個行政法規(guī)，根據(jù)各部門的情況對規(guī)章設(shè)定罰款的限額作出統(tǒng)一的規(guī)定;也可以對某些部委規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額超越過限額的事項另行作出規(guī)定。對于地方規(guī)章，地方人大常委會應(yīng)當(dāng)根據(jù)本省內(nèi)的情況制定地方性法規(guī)對地方政府規(guī)章設(shè)定罰款行政處罰的限額作出統(tǒng)一的規(guī)定。超過所規(guī)定的罰款限額的地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報請地方人大常委會制定地方性法規(guī)。如果國務(wù)院部、委員會在管理工作中，制定規(guī)章設(shè)定警告和一定數(shù)量罰款的行政處罰感到手段不夠，不能有效地實施行政管理，設(shè)定行政處罰需要超越上述的限定。比如，要規(guī)定吊銷執(zhí)照的行政處罰，那么就要由國務(wù)院制定行政法規(guī);同理，在地方，則要由地方人大常委會制定地方性法規(guī)。

目前，規(guī)章設(shè)定了許多行政處罰，在起草過程中，各方面意見多的也是針對規(guī)章。規(guī)章能否設(shè)定行政處罰，就成了一個難解的結(jié)。一種意見是，規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī)，規(guī)定實施處罰的具體標(biāo)準(zhǔn)，法律、法規(guī)未作規(guī)定的，規(guī)章不能設(shè)定行政處罰;另一種意見是，除法律、法規(guī)外，規(guī)章也應(yīng)允許創(chuàng)設(shè)某些行政處罰，否則，會給行政管理工作帶來困難。

其次，如果規(guī)章可以設(shè)定行政處罰，又可以設(shè)定哪些行政處罰?這又是一個難解的結(jié)。對此，各方面意見分歧很大。許多同志提出，由于規(guī)章制定程序較為簡單，不夠規(guī)范，又缺乏必要的監(jiān)督，出現(xiàn)了一些問題。因此建議，對規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)力要從嚴掌握，設(shè)定權(quán)不宜過大。從目前情況看，規(guī)章作出行政處罰規(guī)定的有三種情況：第一，法律、行政法規(guī)對違法行為規(guī)定了行政處罰，規(guī)章在這些規(guī)定的條件、范圍內(nèi)作出了具體規(guī)定。這不屬于創(chuàng)設(shè)權(quán)，應(yīng)允許規(guī)章作出具體規(guī)定。第二，法律、行政法規(guī)對違法行為作出了行政處罰，規(guī)章在法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰之外又增加了新的行政處罰種類或者擴大了行政處罰的限度。這是違法的，規(guī)章的規(guī)定是與法律、行政法規(guī)相抵觸的，是無效的。

第三，法律、行政法規(guī)對某項工作沒有作出規(guī)定，規(guī)章對此進行規(guī)范，并規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰，這種情況是大量的。

大家普遍認為對于前面所講的第三種由規(guī)章創(chuàng)設(shè)的行政處罰，行政處罰法可以允許規(guī)章在法律、法規(guī)尚未作出行政處罰規(guī)定的情況下，可以設(shè)定行政處罰，但應(yīng)有嚴格限制。

對人身罰和行為罰規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)。只可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量的罰款處罰;但是對于罰款數(shù)額規(guī)定在哪一水平，意見很不一致。曾經(jīng)考慮規(guī)定，規(guī)章可以設(shè)定警告及對公民五十元以下、對法人或者其他組織一千元以下罰款的行政處罰。有的同志指出，這樣實際是取消了規(guī)章對行政處罰的設(shè)定權(quán)，建議數(shù)額增大十倍。對此又有同志提出，如果規(guī)定規(guī)章可以對公民設(shè)定五百元罰款行政處罰，就意味著不經(jīng)過權(quán)利機關(guān)，一個部長或者一個市長就可以剝奪一個公民一個多月的合法勞動所得，行政機關(guān)能否有這樣大的權(quán)利?認為賦予規(guī)章較大數(shù)額罰款的設(shè)定權(quán)，不僅法理上難于自圓其說，實踐上也是后患無窮。有的同與提出，由于行政處罰涉及面廣，情況復(fù)雜，很難規(guī)定一個罰款的具體數(shù)額，建議不作具體規(guī)定，對此也有不同意見，認為不規(guī)定具體數(shù)額，極易造成立法的隨意性，不利于規(guī)范行政處罰;規(guī)章設(shè)定的罰款數(shù)額不能規(guī)定過高，立法應(yīng)逐步引導(dǎo)于較重的行政處罰必須通過法律、行政法規(guī)加以規(guī)范;同時針對個人與法人不同的處罰對象，規(guī)定不同的具體標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過反復(fù)研究，考慮到我國的立法體制賦予國務(wù)院部、委和省級政府以及省會市、較大市政府有制定規(guī)章的權(quán)力，在目前工作中，規(guī)章也確實有著一定的作用，從目前實際出發(fā)，允許規(guī)章有限的行政處罰設(shè)定權(quán)是比較合適的。從實際情況看，行政管理涉及社會生活各個方面，我國當(dāng)前又處于改革開放中，某些領(lǐng)域一時還難以制定法律、法規(guī)，行政機關(guān)相當(dāng)多的管理工作還是依據(jù)規(guī)章進行的。完全不許規(guī)章設(shè)定行政處罰，不大現(xiàn)實。同時，對規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)限要從嚴掌握，不宜過大。如果規(guī)章可以設(shè)定的行政處罰范圍過寬，不符合法制原則，弊病也較大。所以對規(guī)章的設(shè)定權(quán)也應(yīng)當(dāng)限制，必要時規(guī)章可以設(shè)定較輕種類的行政處罰。那么，有些需要給予較重行政處罰的，怎么辦?從全國來講，可以制定行政法規(guī)，從地方來講，可以制定地方性法規(guī)。這樣會不會影響及時制定?

制定的時間會長一些，但是由于涉及公民權(quán)利，在全國由國務(wù)院制定，在地方由權(quán)力機關(guān)討論制定，是有好處的;其中關(guān)系重大、不及時解決會有問題的，只是極少數(shù)，何況我們也已經(jīng)有了一些針對特殊緊急情況的法律、行政法規(guī)。如果有比較緊急的問題，國務(wù)院和地方人大也會抓緊解決的，如果不是這樣緊急的問題，制定的時間長點，慎重點，不會有多大問題。

根據(jù)以上考慮，行政處罰法規(guī)定了國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章在尚未制定法律、行政法規(guī)的前提下，對公民違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰，罰款的具體限額由國務(wù)院規(guī)定。需要說明的是這里的行政管理秩序主要是行政機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的非經(jīng)營性的活動，是指公民和組織的活動不具有經(jīng)濟目的活動，說得通俗些，就是公民組織的活動不是為了賺錢，比如隨地吐痰、亂扔煙關(guān)，開車闖紅燈、門前三包等，規(guī)章可以設(shè)定警告或者罰款的行政處罰。關(guān)于《中華人民共和國行政處罰法(草案)》向八屆人民代表大會第四次會議的說明，著重地說明了這點，在經(jīng)濟領(lǐng)域，法律、行政法規(guī)已經(jīng)基本具備，目前規(guī)章應(yīng)主要在非經(jīng)濟的行政管理中以及城市行政管理中作出某些規(guī)定，設(shè)定警告或者罰款的行政處罰。

在規(guī)章設(shè)定行政處罰的問題上，還應(yīng)當(dāng)明確這樣一個思想，即行政處罰本身就是對輕微的違法行為的處罰，對重大的違法行為是要追究刑事責(zé)任的，所以規(guī)章所要解決行政管理工作中的違法行為，應(yīng)當(dāng)說大多是比較輕微的違法行為，應(yīng)以警告為主，即使需要處以罰款，也應(yīng)是數(shù)量有限的。目前，應(yīng)當(dāng)說對規(guī)章設(shè)定行政處罰的規(guī)定并不是令人滿意的，體現(xiàn)了這種規(guī)定只是權(quán)宜之計，隨著法制的不斷完善，規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)力應(yīng)當(dāng)是逐步消亡的。