中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2017）最高法行再97號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）段傳江。

委托代理人段家書，段傳江之子。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）段家書。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）衡陽市人民政府。住所地：湖南省衡陽市華新開發(fā)區(qū)華新大道16號街區(qū)。

法定代表人鄭建新，市長。

委托代理人肖精華、劉冬生，該府法制辦工作人員。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）衡陽市石鼓區(qū)人民政府。住所地：湖南省衡陽市石鼓區(qū)石鼓路**號。

法定代表人劉浪，區(qū)長。

委托代理人何作剛，該府工作人員。

委托代理人肖洋洋，湖南居安律師事務所律師。

原審第三人衡陽市石鼓區(qū)城管執(zhí)法局。住所地：湖南省衡陽市石鼓區(qū)下橫街**號。

法定代表人曾鴻，局長。

再審申請人段傳江、段家書因訴被申請人衡陽市人民政府（以下簡稱衡陽市政府）行政復議決定、衡陽市石鼓區(qū)人民政府（以下簡稱石鼓區(qū)政府）及原審第三人衡陽市石鼓區(qū)城管執(zhí)法局（以下簡稱城管執(zhí)法局）強制拆除行為及行政賠償一案，不服湖南省高級人民法院于2017年2月20日作出的（2016）湘行終674號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年8月1日立案，并于2017年9月28日作出（2017）最高法行申5767號行政裁定，提審本案。2017年12月11日，本院編立提審案號，依法組成合議庭審理本案。案件現(xiàn)已審理終結。

衡陽市中級人民法院經(jīng)審理查明，1994年11月29日，衡陽縣國土資源局頒發(fā)《衡陽縣城鄉(xiāng)個人建房用地許可證》，批準段傳江在茅茶亭村××組集體土地上的住房用地195平方米，其中改建88平方米，擴建107平方米。段傳江在該土地上建有二層住房，建筑面積共390平方米。2010年至2012年，段傳江、段家書未經(jīng)任何報批手續(xù)，又自行在該房旁建房430平方米。2015年6月17日，衡陽市石鼓區(qū)控規(guī)拆違大隊（以下簡稱石鼓區(qū)拆違大隊）向段傳江、段家書作出石控違字0000151號《違章通知書》。段傳江、段家書不服該通知書，申請行政復議。2015年9月11日，石鼓區(qū)政府作出石府復決字（2015）10號行政復議決定，撤銷石鼓區(qū)拆違大隊作出的《違章通知書》。2015年7月10日及13日，衡陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局分別向段傳江、段家書送達《行政處罰聽證告知書》《行政處罰事先告知書》，限段傳江、段家書在15日內自行拆除430平方米違章建筑。同年7月14日，段傳江、段家書向衡陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局提交聽證申請，衡陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局于7月24日就段傳江、段家書的違章建筑舉行聽證會，段傳江委托子女段家書、段家嬌參加聽證會。2015年7月25日，石鼓區(qū)政府組織對段傳江的390平方米二層房屋及段傳江、段家書430平方米建筑予以拆除。石鼓區(qū)城管執(zhí)法局與石鼓區(qū)拆違大隊系“二塊牌子，一套人馬”。根據(jù)段傳江、段家書提供的強制拆除房屋照片顯示，實施強制拆除段傳江、段家書房屋的人員均穿著城管人員制服或公安人員制服。段傳江、段家書對強拆行為不服，申請行政復議。2015年9月30日，衡陽市政府作出衡府復決字（2015）60號行政復議決定（以下簡稱60號復議決定），確認石鼓區(qū)政府拆除段傳江合法建設的310平方米房屋的行政行為違法，責令依法予以賠償；維持石鼓區(qū)政府拆除段傳江、段家書違法建設的430余平方米房屋的行政行為。2015年10月20日，段傳江、段家書提起行政訴訟，請求撤銷衡陽市政府作出的60號復議決定，確認石鼓區(qū)政府強制拆除其740平方米合法房屋的行政行為違法并賠償因違法強制拆除行為造成的經(jīng)濟損失1880140.9元。

衡陽市中級人民法院（2015）衡中法行初字第230號行政判決認為，石鼓區(qū)政府辯稱其不是案涉房屋被強制拆除的行為人，根據(jù)段傳江、段家書提供的強制拆除現(xiàn)場照片分析，對案涉房屋實施強制拆除行為的人員均穿著城管人員制服或公安人員制服，石鼓區(qū)城管執(zhí)法局及衡陽市公安局石鼓區(qū)分局均系石鼓區(qū)政府的組成部門，城管執(zhí)法局無權調動公安人員，而石鼓區(qū)政府依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條具有責成其所屬部門采取強制措施的職責，且60號復議決定中明確載明石鼓區(qū)政府為答復人，答復稱“答復人拆除申請人的房屋行為有據(jù)、合法”，應視為石鼓區(qū)政府對其實施強拆案涉房屋的自認。段傳江經(jīng)批準的建房占地面積為195平方米，其在該土地上建房二層。石鼓區(qū)政府在拆除該房前，未對面積進行測量，60號復議決定在認定事實時，認定段傳江、段家書的“被拆房屋總面積739.38平方米，合法建筑面積為約310平方米，多出430余平方米系近兩年搶建的違法建筑”，該認定房屋總面積明顯與認定的合法建筑面積與違章建筑面積不符，屬于認定事實不清。鑒于石鼓區(qū)政府在強拆前未對段傳江的房屋面積進行測量，結合段傳江房屋為二層的事實，確認段傳江經(jīng)批準建設的房屋建筑面積為390平方米（195平方米×2）。段傳江、段家書不能證明其興建的430平方米房屋經(jīng)過有關部門批準和依法辦理相關手續(xù)，故衡陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局對段傳江、段家書擅自興建的430平方米房屋為違法建設，具有查處職責。《中華人民共和國行政強制法》第四十四條規(guī)定，對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除；當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。衡陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局針對段傳江、段家書的違法建筑，作出《行政處罰聽證告知書》《行政處罰事先告知書》，但在舉行聽證后，并未作出行政處罰決定，故段傳江、段家書所建違章建筑尚不具備《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定的強制拆除條件。石鼓區(qū)政府于2015年7月25日對段傳江、段家書所建的違法建筑進行強制拆除，既未進行公告，也未向段傳江、段家書告知陳述、申辯及訴訟權利，程序違法；段傳江所建房屋390平方米擁有合法所有權，受《中華人民共和國物權法》保護，石鼓區(qū)政府未經(jīng)法定程序，將該部分房屋與段傳江、段家書的違章建筑一并拆除，違反法律規(guī)定。段傳江、段家書請求確認石鼓區(qū)政府對其房屋進行強拆的行為違法，具有事實及法律依據(jù)。衡陽市政府作出的60號復議決定，確認石鼓區(qū)政府強制拆除段傳江、段家書的430平方米房屋“依據(jù)充分，行為正當”缺乏法律依據(jù)，應予糾正。鑒于段傳江被拆除的390平方米涉案房屋為合法建筑，且該房已無法恢復原狀，應當由石鼓區(qū)政府按照《衡陽市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》的相關規(guī)定，對段傳江予以賠償；對于段傳江、段家書的違章建筑，也應按照《衡陽市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》的相關規(guī)定進行處理。綜上所述，衡陽市政府作出的60號復議決定，認定事實不清，適用法律及處理錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項之規(guī)定，判決：1.撤銷衡陽市政府2015年9月30日作出的60號復議決定；2.確認石鼓區(qū)政府對段傳江所有的390平方米房屋及段傳江、段家書430平方米違法建設房屋予以強制拆除的行為程序違法；3.由石鼓區(qū)政府按照《衡陽市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》的相關規(guī)定，對強制拆除段傳江、段家書涉案房屋的相關財產(chǎn)及安置補償作出行政行為。段傳江、段家書不服一審判決，提起上訴。

湖南省高級人民法院對一審法院認定的事實予以確認，并查明：段傳江、段家書和石鼓區(qū)政府均認可被拆房屋總面積739.38平方米。

湖南省高級人民法院（2016）湘行終674號行政判決認為，石鼓區(qū)政府在拆除房屋前，未對面積進行測量，一審確認段傳江經(jīng)批準建設的房屋建筑面積為390㎡（195㎡×2）是正確的。一審判決第二項“確認區(qū)政府對段傳江所有的390㎡房屋及段傳江、段家書430㎡違法建設房屋予以強制拆除的行為程序違法”中的430㎡是針對石鼓區(qū)政府認定的面積。衡陽市政府作出60號復議決定，確認石鼓區(qū)政府強制拆除段傳江、段家書的430㎡房屋“依據(jù)充分，行為正當”缺乏法律依據(jù)，應予糾正。段傳江、段家書請求確認石鼓區(qū)政府對其房屋進行強拆的行為違法，具有事實及法律依據(jù)。一審對段傳江被拆除的房屋已經(jīng)責令石鼓區(qū)政府按照《衡陽市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》的相關規(guī)定作出行政行為，但一審未明確合理期限不妥。石鼓區(qū)政府應在合理期限內對強制拆除段傳江、段家書涉案房屋的相關財產(chǎn)及安置補償作出行政行為。至于段傳江、段家書提出的賠償損失問題，一審在判決的第三項已明確對強拆段傳江、段家書的涉案房屋的相關財產(chǎn)應予賠償，一審判決認定事實基本清楚，雖然在表述上存在瑕疵，但實體處理正確。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款一項的規(guī)定，判決駁回上訴，維持一審判決。

段傳江、段家書申請再審稱：1.衡陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局未依職權認定段傳江、段家書的房屋為違法建筑，一審直接認定涉案430平方米房屋為違法建筑超越職權，二審未發(fā)回重審或者改判屬于法律適用錯誤。2.二審遺漏對段傳江、段家書進行賠償?shù)纳显V請求。請求撤銷二審判決，發(fā)回重審或查明事實后予以改判。

衡陽市政府答辯稱：一、二審判決認定事實清楚，適用法律正確；二審已對段傳江、段家書全部上訴請求作出判決。請求依法駁回段傳江、段家書的再審申請。

石鼓區(qū)政府答辯稱：1.一、二審判決結合案件事實依法就段傳江、段家書名下430平方米的房屋性質作出認定法律適用正確。2.二審已對段傳江、段家書全部上訴請求作出判決。3.段傳江、段家書的房屋已嚴重妨礙衡陽市重點市政工程建設。請求依法駁回段傳江、段家書的再審申請。

城管執(zhí)法局未提交書面陳述意見。

本院經(jīng)審查對二審認定的事實予以確認。

本院認為，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款規(guī)定，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。本案中，段傳江、段家書被強制拆除的房屋包括兩部分，即經(jīng)過批準建造的房屋390平方米和未經(jīng)過批準建造的房屋430平方米。對于經(jīng)過批準建造的房屋390平方米，石鼓區(qū)政府無任何依據(jù)即予以拆除，一、二審確認該拆除行為違法，并無不當，雙方當事人對此不存在異議，本院予以認可。至于段傳江、段家書在宅基地以外另行建造的430平方米房屋，即沒有土地證明文件，亦無建設工程規(guī)劃許可證，一、二審認定該部分房屋屬于違章建筑，依法有據(jù)，并無不當。二審判決認定段傳江、段家書未經(jīng)許可所建的房屋尚不具備《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定的強制拆除條件，石鼓區(qū)政府對該部分房屋進行強制拆除程序違法，認定事實清楚，適用法律正確，本院亦予以認可。

本案中，案涉房屋系在征收拆遷范圍內，在案涉房屋被強制拆除后，原有的補償問題依法可以通過賠償解決，法院應該直接進行實體審理并就賠償問題作出判決。段傳江、段家書的第三項訴訟請求是請求石鼓區(qū)政府賠償因違法拆除行為造成的經(jīng)濟損失，系一并提起的賠償請求，人民法院已予受理，應當依法對賠償請求進行審理和裁判。石鼓區(qū)政府違法強制拆除段傳江的390平方米房屋及段傳江、段家書的430平方米違法建設，應當依法予以賠償。具體到賠償?shù)臄?shù)額，為確保當事人獲得及時、公平、公正的救濟，在行政機關違法強制拆除當事人房屋，難以對房屋及其他損失進行鑒定的情況下，人民法院可以根據(jù)原告提出的行政賠償訴訟請求，結合案件具體情況，參照征收補償方案確定的征收補償標準，全面、充分考慮當事人的各項損失，確定損失數(shù)額，直接判決行政機關對房屋及其他人身、財產(chǎn)損失一并予以行政賠償，法院在判令賠償時的標準至少不應低于補償標準。行政案件審理應當以實質性化解糾紛為宗旨，及時解決行政爭議，在當事人已經(jīng)提出明確的賠償請求的情況下，無需將房屋損失視為另一法律關系，判決當事人另行通過征收補償程序解決。人民法院直接判決賠償更有利于公平、公正解決問題，避免行政機關在行政行為被確認違法后對補償問題不予處理、拖延處理或者作出不合理的補償，最后當事人仍然需要通過司法裁判尋求救濟，增加當事人的訴累。本案中，一、二審雖判決責令石鼓區(qū)政府予以安置補償，但是在本院再審審查階段經(jīng)過詢問查明，從二審判決作出至今，石鼓區(qū)政府未就補償問題作出任何補救措施或者行政行為。一、二審判決未對段傳江、段家書提出的賠償請求進行審理、作出判決，適用法律錯誤，裁判方式不當，應予糾正。

綜上，段傳江、段家書的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十六條第一款、第七十八條之規(guī)定，判決如下：

一、維持衡陽市中級人民法院2016年4月13日作出的（2015）衡中法行初字第230號行政判決的第一、二項，即撤銷衡陽市政府2015年9月30日作出的60號復議決定，確認石鼓區(qū)政府對段傳江所有的390平方米房屋及段傳江、段家書430平方米違法建設房屋予以強制拆除的行為程序違法。

二、撤銷衡陽市中級人民法院2016年4月13日作出的（2015）衡中法行初字第230號行政判決的第三項，即由石鼓區(qū)政府按照《衡陽市集體土地上房屋拆遷補償安置辦法》的相關規(guī)定，對強制拆除段傳江、段家書涉案房屋的相關財產(chǎn)及安置補償作出行政行為。

三、撤銷湖南高級人民法院2017年2月20日作出的（2016）湘行終674號行政判決。

四、賠償部分發(fā)回衡陽市中級人民法院重新審理。

審 判 長　熊俊勇

審 判 員　曹　剛

審 判 員　龔　斌

二〇一七年十二月二十八日

法官助理　牛延佳

書 記 員　余逸純

附：相關法律、司法解釋條文

1.中華人民共和國行政訴訟法

第九十一條當事人的申請符合下列情形之一的，人民法院應當再審：

（一）不予立案或者駁回起訴確有錯誤的；

（二）有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；

（三）原判決、裁定認定事實的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質證或者系偽造的；

（四）原判決、裁定適用法律、法規(guī)確有錯誤的；

（五）違反法律規(guī)定的訴訟程序，可能影響公正審判的；

（六）原判決、裁定遺漏訴訟請求的；

（七）據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；

（八）審判人員在審理該案件時有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。

2.最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋

第七十六條人民法院按照審判監(jiān)督程序再審的案件，發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一審程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴；發(fā)生法律效力的判決、裁定是由第二審人民法院作出的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定；上級人民法院按照審判監(jiān)督程序提審的，按照第二審程序審理，所作的判決、裁定是發(fā)生法律效力的判決、裁定。

人民法院審理再審案件，應當另行組成合議庭。

第七十八條人民法院審理再審案件，認為原生效判決、裁定確有錯誤，在撤銷原生效判決或者裁定的同時，可以對生效判決、裁定的內容作出相應裁判，也可以裁定撤銷生效判決或者裁定，發(fā)回作出生效判決、裁定的人民法院重新審判。

3.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法

第四十條在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。

申請辦理建設工程規(guī)劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規(guī)劃。對符合控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。

城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府應當依法將經(jīng)審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布。

第六十八條城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現(xiàn)場、強制拆除等措施。

來源：網(wǎng)絡

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