自1986年我國(guó)頒布第一部破產(chǎn)法（試行）以來(lái)，破產(chǎn)實(shí)踐與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展相適應(yīng)，經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。第一階段，破產(chǎn)實(shí)踐的起步階段。在破產(chǎn)法（試行）出臺(tái)的初期，包括民事訴訟法規(guī)定企業(yè)法人破產(chǎn)還債程序以后的最初幾年里，破產(chǎn)作為民事權(quán)益救濟(jì)手段之一，極少被權(quán)利人采用，人民法院受理的企業(yè)破產(chǎn)案件相對(duì)較少，破產(chǎn)法（試行）幾乎處于閑置狀態(tài)。第二階段，政策性破產(chǎn)階段。在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程中，人民法院和政府有關(guān)主管部門共同操作國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)案件，破產(chǎn)被作為解決國(guó)有企業(yè)積欠債務(wù)和國(guó)有企業(yè)順利退出市場(chǎng)的重要手段之一。1994年10月，在國(guó)務(wù)院頒布國(guó)發(fā)〔1994〕59號(hào)《關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》以后，人民法院受理的破產(chǎn)案件數(shù)量開始呈上升趨勢(shì)。在隨后的幾年中，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒布〔國(guó)經(jīng)貿(mào)企（1996）492號(hào)〕《關(guān)于試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)中若干問(wèn)題的通知》，國(guó)務(wù)院又頒布了國(guó)發(fā)〔1997〕10號(hào)《關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》等文件，將試點(diǎn)城市由18個(gè)逐步擴(kuò)增到111個(gè)，人民法院受理的企業(yè)破產(chǎn)案件大幅度上升。第三階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的破產(chǎn)實(shí)踐。近幾年，政策性破產(chǎn)案件逐年減少，可以說(shuō)政策性破產(chǎn)任務(wù)已經(jīng)基本完成，法院受理的案件大部分是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的非政策性破產(chǎn)案件，除國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)案件外，其他性質(zhì)企業(yè)破產(chǎn)案件也逐年上升。近年來(lái)法院受理的破產(chǎn)案件，反映了商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的優(yōu)勝劣汰，破產(chǎn)實(shí)踐與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律基本相適應(yīng)。在商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，出現(xiàn)了在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占重要地位或?qū)ι鐣?huì)穩(wěn)定有重大影響的企業(yè)準(zhǔn)備參加破產(chǎn)實(shí)踐，例如，非銀行金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、上市公司等也準(zhǔn)備進(jìn)入破產(chǎn)程序，這為破產(chǎn)法（試行）的實(shí)施又提出了新的問(wèn)題，比如證券機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的客戶保證金問(wèn)題，商業(yè)銀行中的公眾存款問(wèn)題，上市公司破產(chǎn)將波及證券市場(chǎng)的穩(wěn)定和股民權(quán)益的問(wèn)題等?；仡櫸覈?guó)破產(chǎn)法（試行）頒布以來(lái)的司法實(shí)踐，不難看出人民法院在處理破產(chǎn)案件中所遇到的問(wèn)題。首先，由于破產(chǎn)實(shí)踐的歷史狀況，政策性破產(chǎn)和非政策性破產(chǎn)并存，在完成政策性破產(chǎn)任務(wù)以后，急需一部完善的破產(chǎn)法律統(tǒng)一司法指導(dǎo)思想。在以往人民法院受理的破產(chǎn)案件中，大部分是國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn)案件。對(duì)政策性破產(chǎn)和非政策性破產(chǎn)的操作是完全不同的。第一，開始政策性企業(yè)破產(chǎn)程序應(yīng)經(jīng)政府有關(guān)部門設(shè)立的企業(yè)兼并與破產(chǎn)協(xié)調(diào)小組批準(zhǔn)，沒有行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，不能啟動(dòng)破產(chǎn)程序；而非政策性破產(chǎn)是由當(dāng)事人自己操作的，不需要行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。第二，政策性破產(chǎn)案件和非政策性破產(chǎn)案件在處理上的依據(jù)是不同的。對(duì)于政策性破產(chǎn)案件來(lái)說(shuō)，除適用法律外，還要優(yōu)先適用國(guó)家政策的特殊規(guī)定，比如關(guān)于土地使用權(quán)的問(wèn)題、抵押權(quán)的問(wèn)題、所有債權(quán)人的清償順位等問(wèn)題，均有特殊政策的規(guī)定；而非政策性破產(chǎn)案件中的上述問(wèn)題，應(yīng)按照破產(chǎn)法（試行）和其他實(shí)體法的規(guī)定執(zhí)行。第三，政策性破產(chǎn)案件和非政策性破產(chǎn)案件中，保護(hù)各方利益的側(cè)重點(diǎn)不同。政策性破產(chǎn)首先要考慮的是勞動(dòng)債權(quán)的特殊保護(hù)、破產(chǎn)企業(yè)職工的安置問(wèn)題，其次是考慮一般債權(quán)人的利益；而在非政策性破產(chǎn)案件中，債權(quán)人的利益是放在首位的，職工安置是靠社會(huì)保險(xiǎn)等救濟(jì)部門來(lái)解決的，不進(jìn)入到破產(chǎn)程序中來(lái)。由于以往對(duì)政策性破產(chǎn)案件的操作過(guò)多，造成人們對(duì)破產(chǎn)制度原意的理解出現(xiàn)偏差，一些債務(wù)人甚至對(duì)破產(chǎn)實(shí)踐產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，將破產(chǎn)作為逃避債務(wù)的正當(dāng)程序。在過(guò)去的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，在全國(guó)范圍內(nèi)曾出現(xiàn)過(guò)大量的假破產(chǎn)真逃債現(xiàn)象，嚴(yán)重地侵犯了債權(quán)人的合法權(quán)益。從法院的角度看，在審理企業(yè)破產(chǎn)案件中，對(duì)國(guó)家有關(guān)破產(chǎn)政策和破產(chǎn)法律雙軌制的執(zhí)行，產(chǎn)生了司法上的混亂，造成一些法官對(duì)破產(chǎn)法律制度原意的誤解，比如政策性破產(chǎn)過(guò)于關(guān)注的破產(chǎn)企業(yè)職工的安置問(wèn)題，并不屬于破產(chǎn)制度要解決的主要矛盾，但在非政策性破產(chǎn)案件中，一些法官的工作重點(diǎn)仍然放在企業(yè)職工的安置上，影響了對(duì)破產(chǎn)程序要解決的主要問(wèn)題的處理?？梢哉f(shuō)，人民法院審理破產(chǎn)案件的經(jīng)驗(yàn)是在操作政策性破產(chǎn)案件的過(guò)程中積累起來(lái)的，這在不同程度上影響了法官對(duì)破產(chǎn)制度的理解，容易導(dǎo)致對(duì)非計(jì)劃性破產(chǎn)案件的操作仍然套用政策性破產(chǎn)案件的模式。